گفت وگو با پويا علاءالديني، دانشيار گروه برنامه ريزي اجتماعي دانشگاه تهران

نويسنده: اميرحسين سادات

دکتر علاءالديني بر اين نظر است که مديريت شهري در ايران اساسا هدفي براي خود در راستاي شکوفايي اقتصاد شهري قائل نيست، به اين بهانه که اين امر جزء وظايف شهرداري ها تعريف نشده است. همين ديدگاه و ساختار معيوب اقتصاد کلان باعث شده اند مسئولان دولتي و شهري نتوانند براي متقاضيانِ کار، شغل کافي ايجاد کنند. در چنين شرايطي بايد راه را براي مشاغل غيررسمي جايگزين باز گذاشت. او بر اين باور است که حتي اگر سرمايه گذاري خارجي هم انجام شود، شغل جديد چنداني ايجاد نخواهد شد، چراکه به احتمال بسيار زياد سرمايه گذاران خارجي در حوزه هايي محدود، يعني عمدتا در فعاليت هاي منبع محور، سرمايه گذاري خواهند کرد و اين حوزه ها، به ويژه براي اقشار آسيب پذيرتر جامعه، به احتمال زياد اشتغال زا نخواهند بود. ازاين رو بايد به جاي طرح هاي ضربتي براي جمع آوري دست فروشان، تلاش کرد فعاليتشان را با کمک خود آنها ساماندهي کرد و اين شغل را به سمت شغلي شايسته سوق داد. 

     در سال ۱۳۸۸ با گروهي همکاري کرديد که مسئوليت طرح و اجراي فعاليت هاي بهسازي را در سکونتگاه هاي غيررسمي داشت و يکي از تمهيداتش ساماندهي دست فروشان بود. چه نهادي و با چه هدفي اين فعاليت ها را سفارش داده بود؟ حاصل تمهيدات ساماندهي دست فروشان را چگونه ارزيابي مي کنيد؟

     در سال هاي ۱۳۸٣ تا ۱۳۸٨ سازمان «عمران و بهسازي شهري»، يکي از معاونت هاي «وزارت مسکن و شهرسازي» سابق و «راه و شهرسازي» فعلي، مجموعه اي از فعاليت هاي بهسازي را تحت «پروژه بهسازي شهري و اصلاحات بخش مسکن» با کمک بانک جهاني در پنج شهر ايران (ابتدا در سه شهر بندرعباس، زاهدان و کرمانشاه و سپس در سنندج و تبريز) در دست اجرا داشت. پروژه مربوط به ساماندهي دست فروشان در شهر بندرعباس از آن جهت ضرورت پيدا کرد که دست فروشان در سطح يکي از محلات هدف بهسازي در شهر مشغول به فعاليت بودند. تصميم گرفته شد فعاليت هايشان ساماندهي و منظم شود. به همين منظور، بخشي از ميدان محله به فعاليت هايشان اختصاص داده شد. لازم به ذکر است که کالاها و خدمات مهمي توسط دست فروشان به محله ارائه مي شد که بسيار مفيد بود. بنابراين تنها نياز بود فعاليت آنان ساماندهي و با بخش رسمي اقتصاد مرتبط شود؛ يعني شهرداري بتواند بر فعاليت آنها نظارت کند، ضوابطي را در اين راستا در نظر بگيرد و مکاني مشخص با امکانات لازم در اختيارشان بگذارد. اين دقيقا کاري بود که انجام شد. از جنبه هاي بسيار مثبت طرح يکي اين بود که رويکرد شهرداري را نسبت به دست فروشان تغيير داد. قبل از اجراي اين طرح، رويکردي نسبتا منفي وجود داشت، ولي با اجراي آن، شهرداري متوجه شد بايد تمهيدات درست تري را در اين موضوع صورت بندي کند. البته فعاليت هاي مربوط به ساماندهي و بهبود وضعيت دست فروشان در اصل از جانب پروژه بهسازي شهري، يعني از بالادر نظر گرفته شد و نه از جانب مديريت شهري. در باقي شهرهاي هدف پروژه بهسازي، کار خاصي در اين زمينه انجام نشد. درباره نتيجه کار بندرعباس هم درحال حاضر اطلاعات دقيقي در دست ندارم، اما آن زمان که طرح در حال اجرا بود، به نظر طرح نسبتا موفقي مي رسيد و در آن دست فروشان پراکنده در محله، مکان مشخصي براي خود يافته بودند. شهرداري هم توانايي شناسايي و ارتباط با اين افراد را به دست آورده بود.

     آيا از اجراي طرح هاي پژوهشي مشابهي مطلع هستيد؟

     سازمان «عمران و بهسازي شهري» بعد از اين پروژه، طرح هايي را در راستاي ساماندهي سکونتگاه هاي غيررسمي در ديگر شهرها هم در دستور کار قرار داده و به انجام رسانده است، اما اينکه آيا ساماندهي دست فروشان را نيز هدف خود قرار داده باشند، خير؛ تاجايي که اطلاع دارم پروژه اي در اين زمينه اجرا نشده است.

     در مجموع، شما منشا گسترش پديده دست فروشي را در چه مي بينيد و سياست هاي ناظر بر آن را چگونه ارزيابي مي کنيد؟

     تقريبا تمام کساني که به فعاليت دست فروشي مي پردازند، تمايل دارند از شغلي رسمي برخوردار باشند و حتي چه بسا ثبات شغلي را، حتي با درآمد کمتر، ترجيح دهند. پس مشکل در اين است که اقتصاد شهري در ايران مولد نيست. البته روستاها هم در وضعيت مناسبي از نظر اشتغال و درآمد قرار ندارند. حدود ٣٠ درصد از جمعيت ايران در مناطق روستايي زندگي مي کنند و در اين نقاط نيز به جز بخش کشاورزي، که در آن هم ميزان تقاضا براي نيروي کار محدود است، بستر و شرايط گسترش توليد و اشتغال فراهم نيست. در نتيجه براي اين جمعيت ساکن در روستا، مشاغل چنداني وجود ندارد و به همين دليل افراد ناچار به مهاجرت به شهرهاي بزرگ تر و بالاخص تهران مي شوند. متاسفانه به دليل مولدنبودن اقتصادهاي شهرها، دسترسي به شغل رسمي، چه براي ساکنان قديمي تر و چه براي افراد مهاجر بسيار محدود است. شهرها نمي توانند به اندازه کافي شغل توليد کنند که همين امر به نارسايي هاي متعددي بازمي گردد؛ از ساختار معيوب اقتصاد کلان تا روابط بين المللي سياسي و مديريت شهري. البته در ايران مديريت شهري اساسا هدفي براي خود در راستاي شکوفايي اقتصاد شهري قائل نيست، به اين خاطر که اين امر جزء وظايف شهرداري ها تعريف نشده است.

     حتي اين بند در برنامه جامع پنجم که طبق آن شهرداري بايد درآمدهايش را تامين کند، نتوانسته است محرکي براي شهرداري باشد تا به شکوفايي اقتصاد شهري توجه کند؟

     خير، چراکه براي مثال، ماليات هايي که از کسب وکارها اخذ مي شوند و ديگر منافع حضور بنگاه ها در شهرها، چندان نصيب شهرداري نمي شود و فقط عوارض ساخت وساز و فروش تراکم، بخش بزرگي از درآمدهاي شهرداري را تامين مي کند. در نتيجه براي مديريت شهري خيلي توجيه روشني ندارد که مثلاشرکت هاي بزرگ جهاني يا شعب منطقه اي آنها را با ارائه تسهيلات و مشوق هايي به سرمايه گذاري و استقرار در شهر خود ترغيب کند. در بسياري از شهرهاي دنيا، مجموعه مديريت شهري به دنبال آن است که در رقابت با ديگر شهرها سرمايه گذاران بزرگ را براي بهبود اقتصاد محلي و ايجاد اشتغال به خود جذب کند. از اين رو سعي مي کنند بسترهاي ورود و استقرار چنين شرکت هايي را به وجود آورند. براي جلب و حفظ شرکت ها بايد زيرساخت هاي لازم عرضه شوند و در مواردي نيروي کار بازآموزي شود تا بتوانند موقعيت هاي شغلي جديد را از آن خود کنند. اما اين فعاليت ها در ايران دور از ذهن است؛ يعني مديريت شهري چندان وظيفه خود نمي داند که اين کارها را انجام دهد. البته برخي فعاليت هاي توسعه کارآفريني در شهر تهران صورت مي گيرد و آموزش هايي نيز ارائه مي شوند، اما اينها چندان ارتباطي با اهداف شکوفاکردن اقتصاد شهري ندارد. در دوره هايي، حيطه وظايف شهرداري به شدت محدود شد؛ اما اکنون که خوشبختانه حيطه فعاليت هايش گسترش يافته، باز هم شکوفايي اقتصادي شهر يا تامين بسترهاي آن جزء وظايف مديريت شهري محسوب نمي شود. اساسا اگر بنا باشد مديريت شهري متوجه چنين اهدافي باشد، بايد الزامات بسياري را در اتخاذ تصميماتش در ارتباط با نحوه ارائه خدمات شهري لحاظ کند. مثلاسيستم حمل ونقل شهري را طوري حمايت و طراحي کند که نيروي کار و کالاها و خدمات به بهترين شکل جابه جا شود و اقتصاد شهر به بهترين نحو به جريان بيفتد، نه اينکه بدون هدفي خاص فقط به دنبال انتقال و جابه جايي افراد باشد. در کل خدمات بايد با توجه به اهداف ارتقاي اقتصاد شهري، از جمله جلب سرمايه گذاري ها و ارتقاي کمي و کيفي اشتغال و البته بازتوليد نيروي کار عرضه شود.

     در شرايط فقدان تمهيدات اقتصادي، گروه بزرگي از جمعيت شهري نمي توانند شغلي رسمي داشته باشند و مجبورند براي امرار معاش در بازار غيررسمي به فعاليت بپردازند. در کنار اين مسئله که به دليل ساختار اقتصادي، تعداد زيادي از جمعيت جوان کشور بي کار هستند (و نرخ مشارکت نيروي کار نيز بسيار پايين است)، با عده اي دست فروش مواجهيم که کار مي کنند، اما کار آنان بي اهميت تلقي مي شود (که البته تعدادشان هم خيلي زياد نيست). دست فروشان در پي امرار معاش هستند و خدماتي هم ارائه مي دهند. ممکن است گفته شود فعاليت ايشان مشکلاتي نظير سد معبر ايجاد مي کند. خب، بسياري از مشاغل ديگر هم سد معبر مي کنند. اتفاقا مغازه هاي رسمي در تهران بيشترين سد معبرها را ايجاد مي کنند؛ مثلابه واسطه پيشروي در پياده رو يا ريختنِ آشغال در خيابان جلوي مغازه شان. اما شهرداري خيلي با اين موارد مبارزه نمي کند. پس سد معبر هميشه رخ مي دهد و جز در مورد دست فروشان، کسي عليه آن مبارزه نمي کند.

     در هر صورت اگر به دست فروشان کار رسمي پيشنهاد شود، به احتمال بسيار زياد آن را مي پذيرند. ممکن است گفته شود دست فروشان مهارت هاي لازم را براي احراز شغل رسمي ندارند. خب، اگر ما فکر مي کنيم دست فروشان نبايد در خيابان ها باشند، بايد برنامه هايي براي مهارت آموزي آنها در نظر گرفت تا بتوانند جذب بازار کار رسمي شوند؛ يا اگر مي خواهيم اين افرادي که به ناچار براي امرار معاششان به دست فروشي روي آورده اند، سد معبر نکنند، مي توانيم مکان هاي خاصي را برايشان در نظر بگيريم؛ اگر ماليات نمي دهند، مي توانيم با روش هايي شغل آنها را شناسايي و رسمي کنيم و از آنان ماليات بگيريم. براي ساماندهي پديده دست فروشي، بايد به چنين طرح ها و برنامه هايي فکر کنيم. در واقع، اين دست تمهيدات را مي توان به عنوان بخشي از برنامه ساماندهي صورت بندي و اجرا کرد.

     مدتي است شهرداري به عنوان متولي ساماندهي دست فروشان، طرح هاي ضربتي اي را براي جمع آوري، ساماندهي و رسمي کردن اين نوع فعاليت اقتصادي انجام مي دهد. با توجه به تجربه شما، آيا اين طرح ها پاسخ گو و کارآمد هستند يا خير؟ چرا؟

     اخيرا جمع آوري دست فروشان دوباره مطرح شده است. اين موضوع از سال ها پيش هم مطرح بوده، اما در عمل نمي توان آنها را جمع آوري کرد. به همان دليلي که گفته شد، عده اي از افراد راه ديگري جز دست فروشي براي امرار معاش خود ندارند. با اقدام به جمع آوري، تنها فشارها بر آنان و هزينه هايشان افزايش مي يابد. اگر با طرح هاي ضربتي اقدام به جمع آوري شان کنيم، پس اين افراد چگونه بايد کسب روزي کنند؟ اگر پس از جمع آوري دست فروشان، عده اي ديگر جايگزين شان شوند، چه خواهيم کرد؟ چه نهادي معاش اين کساني را که با اجراي طرح هاي اين چنيني از دور خارج مي شوند، تامين خواهد کرد؟ بايد سرنوشت ايشان را هم لحاظ کنيم. در هر صورت، مشکل با جمع آوري اين افراد حل نمي شود. تمهيدات گذشته براي جمع آوري دست فروشان به صورت قهري موفق نبوده؛ در آينده نيز موفق نخواهد بود.

     با درنظرگرفتن چنين برخوردهاي دوگانه اي، که مثلاسد معبر از جانب اصناف رسمي را مسکوت مي گذارد ولي درمورد دست فروشان به جد پيگيري مي شود يا اينکه با استقرار مکاني دست فروشان، به اين دليل که فضاي عمومي را اشغال مي کنند، مخالفت مي شود اما ساخت و گسترش سريع ساختمان ها و مال هايي که با تراکم بيش ازحدشان، حقوق فضايي و شهري شهروندان را تهديد مي کنند، کمتر حساسيتي برمي انگيزند؛ به نظر شما، همه اينها از چه حکايت دارند و نشان دهنده چه جهت گيري و رويکرد کلي تر در حاکميت شهري هستند؟

     حاکميت شهري ممکن است فعاليت هاي بعضي از شهروندانش را مشروع تر از بقيه بداند. در بسياري از شهرهاي دنيا مي توان اين مسئله را ديد. اتفاقا در شهرهايي که مديريت شهري به دنبال شکوفايي اقتصادي شهر است، ممکن است تمايل به تبعيض هم زياد باشد. درعين حال در بسياري از کشورهاي درحال توسعه برخي تشکل هاي جامعه مدني نيز سعي در رفع تبعيض هاي شهري دارند و در اين کار هم بسيار موفق هستند.

     به نظرتان برداشت شهرداري از ساماندهي چيست؟ به نظر مي آيد بيشتر معناي تمرکز و ساماندهي مکاني مدنظر است. اساسا چه الزاماتي را بايد براي موفقيت ساماندهي دست فروشي در نظر گرفت؟ نقش خود دست فروشان در ساماندهي چيست؟

     درست مشخص نيست. همچنين معلوم نيست آيا تحقيقات لازم براي صورت بندي ساماندهي انجام شده است يا نه. پيش از هر اقدامي، بايد ابتدا يک مطالعه ميداني انجام شود که دست فروشان چه کساني و چه تعداد هستند، کجا فعاليت و چه کالاهايي عرضه مي کنند. احتمال دارد ساماندهي مکاني مدنظر شهرداري باشد. اما قطعا ساماندهي شامل موارد ديگري هم مي شود؛ مثلابرنامه هاي مهارت آموزي که ذکر شد، راه حل ديگري است که بتوان افراد را بر اساس آن از حرفه دست فروشي خارج و به يک شغل رسمي وارد کرد. همچنين تشکيل صنف دست فروشان، با اين هدف که ايشان بتوانند خودشان را ضابطه مند کنند، مي تواند گزينه و تصميم مناسب ديگري باشد. از اين طريق آنان خواهند توانست بر فعاليت خودشان نظارت کنند. همان طور که گفتيم، اقتصاد شهري در ايران مولد نيست. حتي اگر وضعيت اقتصادي بهبود يابد، تصور نمي رود در آينده نزديک وضع اشتغال ايران خيلي بهتر از اين شود. تحريم ها برداشته شده و بناست پول بيشتري وارد اقتصاد ايران شود و اتفاقا همين امر احتمال دارد به نابرابري ها دامن بزند. حتي اگر سرمايه گذاري خارجي هم انجام شود، شغل جديد چنداني ايجاد نخواهد شد؛ چراکه به احتمال بسيار زياد سرمايه گذاران خارجي در حوزه هايي محدود، يعني عمدتا در فعاليت هاي منبع محور، سرمايه گذاري خواهند کرد و اين حوزه ها، به ويژه براي اقشار آسيب پذيرتر جامعه، به احتمال زياد اشتغال زا نخواهند بود. پس ما با اين مسئله مواجهيم که بايد تمهيداتي را در نظر گرفت که مقطعي نباشند. بايد خلاقيت به خرج داد. بدون شک، اينکه خود دست فروشان در اين امر ساماندهي حضور داشته باشند، بسيار مهم و مفيد است. اگر از بالابرنامه ريزي کنيم و صداي آنها را به عنوان شهروندان تهران نشنويم و حقوق آنها را در نظر نگيريم، برنامه موفق نخواهد شد. بايد در هر نوع برنامه ساماندهي، صداي ذي نفعان مدنظر قرار گيرد. بايد از اين تصور که گويي دست فروشان افرادي هستند که براي جامعه نامطلوب اند، دور شد. مسئله را بايد اين طور ديد در شرايطي که سياست هاي اقتصادي توان ايجاد اشتغال براي بخشي از جامعه را ندارند، آنها خودشان وسايل ارتزاقشان را فراهم کرده اند. حالادر اين ميان ممکن است مسائلي را هم ايجاد کرده باشند. اگر مي خواهيم اين مسائل را کاهش دهيم، بايد حقوق شهروندي آنان را در نظر بگيريم. انعکاس صداي آنها در برنامه هاي ساماندهي، احتمال توفيق برنامه را بالامي برد و حتي ممکن است خود آنان ايده هاي جالبي در اين زمينه داشته باشند.

     اگر بپذيريم در شرايطي که با بحران بي کاري مواجهيم، لاجرم مشاغل غيررسمي شکل مي گيرند و کارکردي را ايفا مي کنند، در آن صورت مشاغل غيررسمي ساماندهي شده، در درازمدت به نفع طبقات محروم و بهبود وضعيت آنها عمل خواهند کرد يا آنکه آنها را در وضعيت معيشتي اي که هستند باقي خواهند گذاشت؟

     طبيعتا رشد و توسعه اقتصادي مستلزم آن است که افراد جامعه در فعاليت هايي مشغول باشند که ارزش افزوده بيشتري ايجاد کنند. اساسا همين معناي توسعه است. توسعه، از يک منظر، تحول مشاغل است: براي مثال مردمي که پيش تر به کشاورزي معيشتي اشتغال داشتند، به فعاليت صنعتي در کارخانه ها روي مي آورند. اين امر باعث مي شود افراد دستمزد بيشتري بگيرند و کشور نيز توليد سرانه بيشتري خواهد داشت. به علاوه، همين امر آثار تضريبي خواهد داشت؛ کسي که مهارت بيشتري دارد و دستمزد بيشتري مي گيرد، خدمات بيشتري هم مي خواهد و ارائه اين خدمات هم، ايجاد مشاغل جديدتري را ايجاب خواهد کرد. اما وقتي دولت نتوانسته شغل کافي ايجاد کند، بايد راه را بر مشاغل غيررسمي جايگزين باز گذاشت که هرچند ارزش افزوده چنداني ندارند اما دست کم معيشت افراد محروم از اشتغال را تامين مي کنند. ظهور سکونتگاه هاي غيررسمي و مشاغل غيررسمي نشانه ناتواني اقتصاد در ايجاد و تامين مسکن و شغل رسمي براي افراد جامعه، مخصوصا اقشار آسيب پذيرتر است. تنها کاري که مديريت شهري در چنين شرايطي مي تواند و بايد انجام دهد، آن است که اين مسائل را با درايت مديريت کند، نه اينکه رويکردي حذفي اتخاذ کند. مي توان سکونتگاه هاي غيررسمي را بهسازي و توانمند کرد؛ مي توان دست فروشان را ساماندهي و برايشان برنامه هاي مهارت آموزي اجرا کرد. مي توان با ساماندهي درست و رعايت الزامات جانبي آن، کاري کرد که نسل بعدي دست فروشان جذب بازار کار و مشاغل رسمي شوند. چنين رويکردهايي، ريشه مشکل را اصلاح مي کند، نه اينکه با غفلت از علت مسئله موجود، صرفا عوارض و نتايج آن را حذف کند. يک نکته مهم ديگر آن است که نمي توان ساماندهي را يک طرفه انجام داد و دست فروشان را به عنوان افراد مسئله ساز حذف و طرد کرد. بايد به ياد داشت که پديده دست فروشي، محصول اقتصاد نامولد شهري و سياست هاي نادرست منطقه اي است و نه تقصير آنها. افراد جامعه به شغل نياز دارند؛ اگر نمي خواهيم دست فروشي کنند، الزاما بايد شغل ديگري را برايشان فراهم کنيم. اگر هم نمي توانيم شغل ديگري فراهم کنيم، بايد حداقل همين دست فروشان را با درايت و با درنظرگرفتن حقوق انساني و شهروندي شان، ساماندهي و مديريت کنيم

 روزنامه شرق