در این یادداشت سعی داریم در ابتدا تحولات تاریخی-حقوقی فراز و فرود حداقل دستمزد در ایران را حتیالامکان مورد بررسی قرار داده و پس از آن با مدنظر قرار دادن قوانین، سازوکارها و تحولات تعیین حداقل دستمزد کارگران ایرانی در دهههای اخیر، قضاوتی منطقی از شرایطعینی و مادی سطح دستمزدها در مقطع کنونی به دست دهیم.
سینا چگینی
تأمین ۲۴/ متعاقب وضع قوانین مرتبط با تعیین «حداقل دستمزد» در کشورهای مختلف و تبدیل آن به یک هنجار انسانی در بازار کار، در ایران نیز شاهد تصویب قوانینی – خصوصاً در بطن قوانین کار ادوار مختلف – برای تضمین کف پرداخت کارفرمایان به کارگران بودیم.
البته تعیین این کف پرداختی در دورههای تاریخی مختلف اولاً فراز و فرودهای حقوقی فراوانی داشته، ثانیاً سازوکارهای محاسباتی مختلفی را تجربه کرده و ثالثاً سطوح پوششی متفاوتی را از سرگذرانده است.
در این یادداشت سعی داریم در ابتدا این تحولات تاریخی-حقوقی را حتیالامکان مورد بررسی قرار داده و پس از آن با مدنظر قرار دادن قوانین، سازوکارها و تحولات تعیین حداقل دستمزد کارگران ایرانی در دهههای اخیر، قضاوتی منطقی از شرایط عینی و مادی سطح دستمزدها در مقطع کنونی به دست دهیم.
تاریخچه حقوقی تعیین حداقل دستمزد در ایران
موضوع تعیین حداقل دستمزد برای کارگران ایرانی به سال 1325 و تصویب اولین قانون کار مدرن در ایران بازمیگردد؛ ماده 24 از قانون مذکور به موضوع مزد، شرایط و ضوابط پرداخت آن و حقوق و تکالیف طرفین در این رابطه میپردازد.
در تبصره اول این ماده آمده است: «حداقل دستمزد كارگر به اقتضاي نقاط مختلف كشور بايد طوري باشد كه تأمين هزينه زندگي و عائله او (طبق آئيننامههاي مربوطه) را بنمايد. ميزان حداقل دستمزد در نقاط مختلفه توسط هیأت مذكور در ماده 31 در اول هر سال براي مدت يكسال معين و با تصويب شوراي عالي كار به موقع اجرا گذارده خواهد شد.
چنانچه در ظرف سال به واسطه پيشامدهاي فوقالعاده تغيير ميزان حداقل دستمزد لازم شود بنا به تقاضاي كارگران و يا كارفرمايان در آن تجديدنظر خواهد شد».
بنا به پیشبینی این قانون، آییننامهای تدوین و در آن مقرراتی برای نحوه عملیاتی شدن مقاصد قانونگذار در جهت تعیین «حداقل دستمزد کارگر ساده و غیرفنی» و نیز «طبقهبندی کارگران» تدوین شد. در این آییننامه معیار و استاندارد تعیین حداقل دستمزد «بر پایه هزینه زندگی یک نفر کارگر و یک زن و دو بچه 7 ساله» بوده و در آن پیشبینی شده بود که میزان حداقل مزد «از روی جمع بهای اقلام حوائج زندگی» تعیین شود (به نقل از عراقی، 1391: 163)؛ این آییننامه اما هیچگاه اجرایی نشد.
در ماده 10 از قانون کار سال 1328 نیز مجدداً بر موضوع تعیین حداقل دستمزد به ترتیب زیر تأکید شد: «حداقل مزد کارگر ساده باید طوری تعیین شود که تأمین هزینه زندگی او و یک زن و دو طفل را بنماید.
میزان حداقل دستمزد در نقاط مختلف کشور و یا برای صنایع مختلف هر سال یک بار و عندالاقتضاء بنا به پیشنهاد هیأتی مرکب از فرماندار -رئیس انجمن شهر و رئیس بانک ملی محل یا نمایندگان آنها و نماینده وزارت کار و دو نفر نماینده از طرف کارفرمایان و دو نفر نماینده از طرف کارگران تعیین و پس از تصویب شورای عالی کار برای اجرا ابلاغ خواهد شد».
در این قانون هیچ آییننامه اجرایی پیشبینی نشده و به همین خاطر نیز هیچ اقدامی برای عملیاتی کردن اهداف آن به عمل نیامد تا بحث تعیین حداقل دستمزد به قانون کار سال 1337 و آییننامههای اجرایی آن حواله داده شود.
در ادامه سیر وقایع حقوقی پیرامون تعیین حداقل دستمزد در ماده 22 از قانون کار سال 1337 چنین میخوانیم: «حداقل مزد کارگر عادی با توجه به حوائج ضروری و هزینه زندگی در نقاط مختلف کشور باید طوری باشد که تأمین زندگی یک مرد و یکزن و دو فرزند را بنماید.
حداقل مزد در نقاط مختلف کشور و یا برای صنایع مختلف هر دو سال یک بار توسط هیأتی مرکب از نمایندگان دولت و کارفرما و کارگر طبق آییننامه خاصی پیشنهاد میشود پس از تأیید وزارت کار و تصویب شورای عالی کار به موقع اجرا گذارده خواهد شد. مادامی که حداقل مزد جدید تعیین نشده حداقل مزد سابق به اعتبار خود باقی خواهد بود».
در سال 1339 آییننامهای در راستای اهداف ماده فوق به تصویب «شورای عالی کار» رسید که البته به اجرا درنیامد؛ تا اینکه سرانجام با تصویب آییننامهای در سال 1347، پس از گذشت بیش از دو دهه از تصویب قوانین کار مدرن در ایران، بالاخره تعیین حداقل دستمزد از اواخر سال 1347 تضمین و اجرایی شد (عراقی، 1391: 164).
حداقل دستمزد در ایران اولین بار به صورت سالانه (و نه بر خلاف پیشبینی قانون کار سال 1328 هر دو سال یک بار) با نظر هیأتی مرکب از نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران بر اساس تخمین حوائج ضروری و هزینه زندگی یک مرد و یک زن و دو کودک 12 ساله، برای مناطق مختلف و در صنایع مختلف به صورت مجزا تعیین میشد.
لازم به ذکر است این حداقل دستمزد تعیین شده با در نظر گرفتن یک کارگر عادی (یا ساده یا غیرماهر) تعیین میشد. این سازوکار تعیین حداقل دستمزد تا زمان پیروزی انقلاب اسلامی تداوم یافت. در دو سال ابتدایی انقلاب، میزان حداقل دستمزد افزایش یافت اما از سال 1359 تا 1364 حداقل دستمزد بدون تغییر باقی ماند و از سال 1364 به بعد مجدداً با افزایش روبهرو شد (همان: 165-164).
با این پیشزمینه حقوقی و اجتماعی سرانجام به قانون کار مصوب سال 1369 میرسیم که موضوع اصلی بحث ما در این یادداشت است؛ در مواد 41 تا 44 از قانون کار جدید سازوکار تعیین حداقل دستمزد به صورتی نسبتاً بنیادین دچار تغییر شد. در ماده 41 از این قانون چنین میخوانیم:
«شورای عالی کار همه ساله موظف است میزان حداقل مزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور و یا صنایع مختلف با توجه به معیارهای ذیل تعیین نماید. 1. حداقل مزد کارگران با توجه به درصد تورمی که از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام میشود؛ 2. حداقل مزد بدون آنکه مشخصات جسمی و روحی کارگران و ویژگیهای کار محول شده را مورد توجه قرار دهد باید به اندازهای باشد که زندگی یک خانواده که تعداد متوسط آن توسط مراجع رسمی اعلام میشود را تأمین نماید؛ تبصره – کارفرمایان موظفند که در ازای انجام کار در ساعات تعیین شده قانونی به هیچ کارگری کمتر از حداقل مزد تعیین شده جدید پرداخت ننمایند و در صورت تخلف ضامن تأدیه مابهالتفاوت مزد پرداخت شده و حداقل مزد جدید میباشند».
به صورت کلی در مورد نحوه تعیین حداقل دستمزد از منظر قانون کار سال 1369 سه نکته را باید ذکر کرد: اول اینکه پوشش و گستره حداقل مزد تعیین شده در این قانون صراحتاً بیان نشده، یعنی هم میتواند در سطح صنایع باشد و هم میتوان به صورت ملی و سراسری باشد، هرچند که در عمل همانطور که میبینیم حداقل دستمزد به صورت سراسری اعمال میشود.
دوم. موضوع افزایش سالانه مزد بر اساس نرخ درصد تورم به مکانیسم تعیین دستمزد افزوده شده است؛ هرچند که معیار معیشت خانوار همچنان در قانون به عنوان یکی از فاکتورهای تعیین دستمزد مورد تأکید واقع شده اما ظاهراً اهمیت نرخ تورم از آن بیشتر است (این موضوع را در عمل نیز مشاهده میکنیم؛ به این نکته در ادامه خواهیم پرداخت)؛
سوم اینکه در این قانون ضمانتهای اجرایی بیشتری برای مجبور ساختن کارفرمایان جهت پرداخت بر اساس حداقل دستمزد نسبت به قوانین قبلی لحاظ شده است، اما میزان مؤثر بودن این ضمانتها در عمل، جای شک و شبهه جدی دارد. این سه نکته در تحلیل وضعیت فعلی تعیین حداقل دستمزد به کار خواهند آمد.
شرایط عملی تعیین حداقل دستمزد در دهههای پس از تصویب قانون کار
از مجموع مباحث فوق مشخص میشود که طبق قانون کار (گذشته از اصول مشخص قانون اساسی و مواد متعددی از برنامههای توسعه و اسناد بالادستی) حداقل دستمزد کارگران باید به شیوهای محاسبه شود که کارگران به هیچوجه در تنگنای مالی و معیشتی قرار نگیرند. بیان این مسئله نیز کاملاً واضح و عاری از ابهامات زبانی رایج در متن قانون کار سال 1369 است؛ اما اگر این الزام حقوقی را با آمار و ارقام موجود در زمینه معیشت کارگران مقایسه کنیم متوجه میشویم که این تعیین تکلیف صریح قانونی در چند دهه گذشته عملاً کمرنگ شده است. در ادامه به صورت محدود و موردی به تعدادی از آمار و ارقام منتشر شده در رسانههای جمعی پیرامون وضعیت معیشتی کارگران میپردازیم تا صحت این مدعا مشخص شود.
بر اساس آمارهای موجود، فشار معیشتی بر روی کارگران ایرانی به حدی زیاد است که طبق اعلامهای رسمی در سالهای اخیر 70 درصد کارگران کشور زیر خط فقر قرار داشتهاند (خبرگزاری تسنیم، 1393، کد خبر: ۶۵۵۹۱۳). براساس اعلام بانک مرکزی، هر خانوار شهری در سال گذشته [1393] ۳۲ میلیون و ۸۷۶ هزارتومان هزینه داشته است.
این در حالی است که با حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار برای سال جاری، کارگری که حداقل دستمزد را دریافت میکند در مجموع 12 ماه سال تنها ۸ میلیون و ۵۴۴ هزار تومان درآمد خواهد داشت که با احتساب عیدی پایان سال این رقم نهایتاً به ۱۰ میلیون تومان خواهد رسید (خبرگزاری مهر، 1394، کد خبر: 2869446)؛ این آمار و ارقام حاکی از آن است که با حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار در حال حاضر کارگران ایرانی در تنگنای تمام عیار و غیرقابل کتمان به سر میبرند.
البته لازم به ذکر است که ما در اینجا از ارائه ارقام شگفتانگیز و چند میلیون نفری کارگران غیررسمی و کسانی که دریافتی آنها به هر دلیل کمتر از حداقل دستمزد مصوب است، صرفنظر کردهایم.
از طرف دیگر با مقایسه حداقل دستمزد کارگر ایرانی با همتایان خود در سایر کشورها متوجه میشویم ایران یکی از ارزانترین نیروهای کار تمام دنیا را دارد، به نحوی که دریافتی ساعتی یک کارگر استرالیایی 8.4 برابر بیشتر از مزد دریافتی یک کارگر ایرانی است (خبرگزاری مهر، 1394: کد خبر: 2784290)؛
این موضوع چنان واضح و آزاردهنده شده که خود سیاستگذاران نیز دیگر به وضعیت وخیم معیشت کارگران ایرانی اذعان دارند. برای مثال در یکی از آخرین اظهارنظرهایی از این دست یکی از مسئولان وزارت رفاه اعلام کرده که از سال 1384 تا کنون کارگران به دلیل اشتباهات دولت [گذشته]، دوسوم قدرت خرید خود را از دست دادهاند (خبرگزاری ایلنا، 1394، کد خبر: 303269).
اما دلیل اصلی این افت شدید معیشتی، به رغم پیشبینیهای حقوقی قانون کار برای جلوگیری از این مسئله را میتوان در کجا یافت؟ در تحلیل ماده 41 گفتیم دو عامل به عنوان متر و معیار شورای عالی کار برای تعیین حداقل دستمزد سالانه بیان شده است که یکی نرخ تورم و دیگری برآورد حداقلهای معیشتی یک خانواده با ابعاد میانگین (بدون ذکر تعداد مشخص) است.
در سالهای اخیر فاکتور دوم که عمدتاً محل توجه قرار نداشته و فاکتور اول نیز یکطرفه و مصلحتاندیشانه به کار رفته است؛ به گونهای که در دهه اخیر کمتر سالی بوده است که میزان حداقل دستمزد دقیقاً برابر با نرخ تورم افزایش پیدا کند.
ما در این سالها در مواردی حتی با نرخ تورم بالای 40 درصد، افزایش حداقل دستمزدی 20 درصدی را تجربه کردهایم، در حالی که افزایش موازی و همپای این دو، صراحتاً یک تکلیف قانونی است که هیچ مصلحتاندیشی اقتصادی یا غیراقتصادیای نمیتواند آن را به حاشیه براند.
اگر بخواهیم ریشه این مصلحتاندیشی قانونگریزانه را درک کنیم باید به رویکرد اقتصادی دولتهای گوناگون پس از تصویب قانون کار سال 1369 رجوع کنیم. در تمام این سالها مجموعهای از سیاستگذاریهای اقتصادی و اجتماعی در کار بوده که همگی در نهایت در حوزه کار به ارزان نگه داشتن نیروی کار برای حفظ سرمایه داخلی و جذب سرمایه خارجی ختم شده است؛ این سرمایه البته آنگونه که ادعا میشد در داخل حفظ و از خارج نیز جذب نشد اما کارگران همواره هزینه این سیاستها را با تحلیل رفتن معیشت و زندگی مادی و اجتماعی خود پرداختند.
غیر از مورد فوق که به سیاستهای کلان اقتصادی گره خورده، اینجا لازم است به یک نکته دیگر نیز اشاره کنیم. در سالهایی که نرخ تورم به صورت افسارگسیخته بالا میرود، یک توجیه مصلحتاندیشانه برای عمل نکردن به نص صریح قانون در میان سیاستگذاران بدون هیچ منطق مستحکمی رواج مییابد که آن هم هراس از افزایش تورم، متعاقب بالابردن دستمزدهاست.
منطق این هراس نیز چنین است که اگر دریافتی کارگران را افزایش دهیم تورم بالاتر از حد فعلی خواهد رفت. این منطق که طرفداران بسیار زیادی نیز دارد، اما مشخص نمیکند که چرا در دورههای افزایش قیمت نفت و زمانی که دلارهای نفتی را با گشادهدستی برای توسعه بخش خصوصی، دادن وامهای کلان و کمبهره به کسانی که از آنها با لفظ کارآفرین یاد میشود، همچنین آن را برای بالا بردن هزینههای جاری در دستگاههای عریض و طویل صرف میکنیم، هیچکس نگران بالا رفتن تورم نیست؟
و چرا زمانی که تورم بالا رفت هزینه پایین آمدن آن را به جای همان افراد و دستگاههای پیشگفته باید کارگرانی بپردازند که در همان سالهای رونق فروش نفت نیز شاهد بهبودی حداقلی در معیشت خود نبودهاند؟ از اینها گذشته، با چه منطقی میتوان ثابت کرد تورمی که خود به عنوان مثال 40 درصد است با فشار به خانوادههای کارگران کاهش خواهد یافت؟ آیا نمیتوان با محدود کردن تخصیص منابع به بخشهای دیگر، میزان مشخص افزایش تورم که منحصراً ناشی از بالا رفتن حداقل دستمزد کارگران است را جبران نمود؟
این سؤالات و سؤالاتی از این دست تا زمانی که دیدگاه همهجانبهای به امر توسعه در میان سیاستگذاران اجتماعی و اقتصادی ما وجود نداشته باشد و تا زمانی که توسعه و رشد را صرفاً با در تنگنا قرار دادن جمعیت چند ده میلیونی خانوارهای کارگری قابل اجرا بدانیم، بی جواب باقی خواهد ماند
منابع:
خبرگزاری ایلنا (1394). معاون روابط کار وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی: یکسانسازی پرداختها تا پایان دولت یازدهم محقق میشود، کد خبر: 303269، تاریخ انتشار: 16/06/1394
خبرگزاری تسنیم (1393). دبیرکل کانون عالی شوراهای اسلامی کار کشور در گفتوگو با تسنیم: ۷۰درصد کارگران زیرخط فقر هستند؛ کد خبر: ۶۵۵۹۱۳، تاریخ انتشار: 27/11/1393
خبرگزاری مهر (1394). جدول مقایسهای دستمزد شاغلان۲۷کشور/ هر ساعت کار شما چقدر میارزد؟ کد خبر: 2784290، تاریخ انتشار: 7/04/1394
خبرگزاری مهر (1394). جزئیات کسری شدید در معیشت کارگران / شکاف درآمد – هزینه
۲ میلیون شد! کد خبر: 2869446، تاریخ انتشار: 07/05/1394
عراقی، عزتالله (1391). حقوق کار (جلد دوم)، تهران، انتشارات سمت.
مجلس شورای ملی (1328). قانون اجازه اجرای گزارش کمیسیون پیشه و هنر و بازرگانی مربوط به کارگران و کارفرمایان (قانون کار)، مورخ 17/03/1328، شماره گزارش کمیسیون: 4.1 (تارخ تصویب گزارش در کمیسیون 11/12/1327).
مجلس شورای ملی (1337). قانون کار، شماره پرونده 402/35، مورخ 26/12/1337
مجمع تشخیص مصلحت نظام (1369). قانون کار جمهوری اسلامی ایران، شماره 267/8840/ ق، مورخ 29/08/1369
هیأت وزیران (1325). قانون کار (لایحه برگشتی از مجلس)، مورخ 28/02/1325
مجله جنوب جهانی-بررسی مسائل جنوب جهانی – سال بیستم 