تغییرات در راهبرد بزرگ ایالات متحده در منطقه هند و اقیانوس آرام و اقدامات متقابل چین. بخش یکم

توسط چنگ انفو و لی جینگ
منتشر شده در مانتلی ریویو
ترجمه مجله هفته

تکامل استراتژی هند و آرام‌ آمریکا

اقیانوس هند و اقیانوس آرام به عنوان واحدهای جغرافیایی مستقل، برای مدت طولانی از هم جدا بوده‌اند. با ظهور عصر دریانوردی بزرگ، مطالعات زیست‌جغرافیایی و مردم‌نگاری، اقیانوس هند و اقیانوس آرام را با هم ترکیب کرد و بدین ترتیب این دو به یک اکوسیستم دریایی ادغام شدند. از آن زمان، گسترش گفتمان ژئوپلیتیک به تدریج اقیانوس هند و آرام را از یک منطقه زیست‌جغرافیایی به یک منطقه ژئواستراتژیک تبدیل کرده است.

از آغاز قرن بیست و یکم، با افزایش مداوم موقعیت استراتژیک منطقه هند و آرام، اصطلاح هند و آرام پدیدار شد و توجه و بحث را در محافل دانشگاهی و استراتژیک برانگیخت. عموماً اعتقاد بر این است که اولین استفاده رسمی از مفهوم گسترده تقابل ژئوپلیتیکی اقیانوس‌های هند و آرام توسط شینزو آبه، نخست‌وزیر فقید ژاپن صورت گرفته است. در آگوست 2007، آبه در سخنرانی خود در پارلمان هند خواستار یک «آسیای گسترده‌تر» در برگیرنده اقیانوس‌های آرام و هند شد که «دریاهای آزادی و شکوفایی باشند که برای همه باز و شفاف باشند. اگرچه آبه صریحاً به مفهوم هند و آرام اشاره نکرد، اما الهام اولیه برای استراتژی هند و آرام آمریکا را فراهم کرد.
در 10 نوامبر 2017، در حالی که دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور وقت ایالات متحده، در اجلاس سران تجاری همکاری اقتصادی آسیا-پاسیفیک (APEC) در ویتنام شرکت داشت، رسماً پیشنهاد ساخت یک «هند و آرام آزاد و باز» را مطرح کرد.3 در دسامبر 2017، دولت ترامپ استراتژی امنیت ملی ایالات متحده آمریکا را منتشر کرد و در آن مشخص کرد که «هند و آرام» به طور خاص به ابرمنطقه‌ای اشاره دارد که از ساحل غربی هند تا سواحل اقیانوس آرام ایالات متحده امتداد دارد.4 در فوریه 2018، ترامپ چارچوب استراتژیک ایالات متحده برای هند و آرام را که توسط شورای امنیت ملی ایالات متحده به عنوان هدف استراتژیک و راهنمای اقدام ایالات متحده در منطقه هند و آرام تدوین شده بود، امضا کرد. این سند در 5 ژانویه 2021، درست قبل از ترک دفتر توسط ترامپ، توسط کاخ سفید طبقه‌بندی شد.
در ژوئن 2019، وزارت دفاع ایالات متحده گزارش استراتژی هند و آرام را منتشر کرد. این گزارش با این جمله آغاز می‌شود که «رقابت استراتژیک بین دولتی، که توسط رقابت ژئوپلیتیکی بین چشم‌اندازهای نظم جهانی آزاد و سرکوبگر تعریف می‌شود، اصلی‌ترین نگرانی برای امنیت ملی ایالات متحده است»، و تأکید می‌کند که ایالات متحده به اهداف منطقه‌ای خود از طریق آمادگی، مشارکت و ارتقای یک منطقه شبکه‌ای دست خواهد یافت. این گزارش به عنوان اولین سند استراتژیک «هند و آرام» که توسط دولت ایالات متحده منتشر شد، نشان‌دهنده طرح‌های سطح بالای ارتش ایالات متحده در هند و آرام برای آماده‌سازی برای جنگ‌های بین قدرت‌های بزرگ و رقابت استراتژیک در زمان صلح است و تشکیل «استراتژی هند و آرام» آمریکا را نشان می‌دهد. دولت بایدن استراتژی هند و آرام ایالات متحده را در فوریه 2022 منتشر کرد و بر این نکته تأکید کرد که ایالات متحده « روی هر گوشه‌ای از منطقه، از شمال شرق آسیا و جنوب شرق آسیا تا جنوب آسیا و اقیانوسیه، از جمله جزایر اقیانوس آرام، تمرکز خواهد کرد» و اهداف و برنامه‌های عملیاتی سیاست برای مناطق و کشورهای خاص را تعریف می‌کند. بنابراین، «استراتژی هند و آرام» که رسماً توسط دولت ترامپ پیشنهاد و به طور سیستماتیک تشریح شد و سپس توسط دولت بایدن به طور کامل به ارث برده و بیشتر اصلاح شد، به خط مشی استراتژیک ایالات متحده برای پیروی در ابرمنطقه هند و آرام تبدیل شده است.

وضعیت اقتصادی موجود در منطقه هند و اقیانوس آرام و امکانات توسعه آینده آن

منطقه هند و اقیانوس آرام نقش مهمی در سیستم اقتصادی جهانی ایفا می‌کند. این منطقه شامل ۶۵ درصد از اقیانوس‌های جهان و ۲۵ درصد از خشکی‌های جهان است و بیش از نیمی از جمعیت جهان، از جمله ۵۸ درصد از جوانان را در خود جای داده است. این منطقه دو سوم رشد جهانی تولید ناخالص داخلی (GDP) را به خود اختصاص داده و ۶۰ درصد از GDP جهانی را تشکیل می‌دهد. بزرگترین اقتصادهای جهان (ایالات متحده، چین و ژاپن) و شش اقتصاد با سریع‌ترین رشد (هند، کامبوج، لائوس، برمه، نپال و فیلیپین) در این منطقه قرار دارند. هند و اقیانوس آرام پویاترین منطقه در اقتصاد جهانی و موتور مهمی برای رشد اقتصادی جهان است.
این منطقه دارای مکانیزم‌های همکاری اقتصادی منطقه‌ای چندسطحی و جامع است. پیش از معرفی مفهوم هند و اقیانوس آرام، مکانیزم‌های همکاری چندجانبه مانند نشست‌های APEC، اجلاس آسه‌آن (ASEAN)، اجلاس شرق آسیا (EAS) و نشست‌های رهبران آسه‌آن و کشورهای منطقه، پلتفرم‌های اصلی برای رسیدگی به امور آسیا-اقیانوسیه و ترویج همکاری در این منطقه بوده‌اند. با اجرای تدریجی استراتژی هند و اقیانوس آرام ایالات متحده، مشارکت اقتصادی جامع منطقه‌ای (RCEP)، مشارکت جامع و پیشرفته ترانس-پاسیفیک (CPTPP) و چارچوب اقتصادی هند و اقیانوس آرام (IPEF) به مکانیزم‌های اصلی همکاری اقتصادی در این منطقه تبدیل شده‌اند.
RCEP در نوامبر ۲۰۲۰ به اجرا درآمد و شامل ده کشور آسه‌آن به علاوه استرالیا، چین، ژاپن، کره جنوبی و نیوزیلند می‌شود. RCEP حدود ۳۰ درصد از جمعیت کل جهان، GDP و تجارت کالاها را به خود اختصاص داده است. ورود کامل این توافق‌نامه برای پانزده طرف آن نشان‌دهنده ورود بزرگترین منطقه آزاد تجاری جهان با بزرگترین مقیاس اقتصادی و تجاری و بیشترین پتانسیل توسعه به مرحله جدیدی است. به عنوان یک توافق‌نامه سنتی آزادسازی تجارت، هدف آن کاهش اشکال مختلف موانع تجاری بین کشورهای عضو و ایجاد فرصت‌های بیشتر برای تجارت و سرمایه‌گذاری است، با مقیاس بزرگ و فراگیری به عنوان ویژگی‌های متمایز آن. تفاوت‌های گسترده‌ای بین کشورهای عضو RCEP وجود دارد، از کشورهای با درآمد بالا مانند ژاپن و سنگاپور تا کشورهای با درآمد پایین مانند لائوس و میانمار، و از تولیدکنندگان کالاهای صنعتی تا تولیدکنندگان محصولات مبتنی بر منابع. با در نظر گرفتن شرایط ملی کشورهای مختلف، RCEP به کشورهایی که کمترین توسعه را دارند، درمان ویژه و متفاوتی ارائه می‌دهد و حداکثر تعادل را بین خواسته‌های همه طرف‌ها برقرار می‌کند. تنوع اعضای آن فراگیری و انعطاف‌پذیری RCEP را تعیین می‌کند.

CPTPP (پیمان جامع و پیشرونده مشارکت ترانس پاسیفیک) ریشه در پیمان مشارکت ترانس پاسیفیک (TPP) دارد که در سال 2015 توسط دوازده کشور از جمله ایالات متحده، ژاپن و کانادا امضا شد. این توافقنامه تجارت آزاد به عنوان یکی از مهم‌ترین دستاوردهای دولت باراک اوباما تلقی می‌شد. اما در ژانویه 2017، پس از روی کار آمدن دونالد ترامپ، ایالات متحده از این پیمان خارج شد.
یازده عضو باقی‌مانده به رهبری ژاپن، TPP را پیش بردند و در مارس 2018، پیمان جدیدی تحت عنوان CPTPP را امضا کردند. CPTPP از نظر دسترسی به بازار، تسهیل تجارت، تجارت الکترونیک و تجارت خدمات تفاوت چندانی با TPP ندارد. بزرگترین تفاوت در این است که CPTPP حدود بیست بند TPP در مورد سرمایه‌گذاری، مالکیت معنوی، خریدهای دولتی، شفافیت و مبارزه با فساد را معلق کرده است.
CPTPP در دسامبر 2018 با امضای یازده کشور از جمله ژاپن، کانادا، استرالیا، شیلی، نیوزلند، سنگاپور، برونئی، مالزی، ویتنام، مکزیک و پرو به طور رسمی اجرایی شد. این پیمان شامل 498 میلیون نفر جمعیت و 13 درصد از تولید ناخالص داخلی جهان است. در حال حاضر چین به طور فعال برای پیوستن به CPTPP تلاش می‌کند.


IPEF (چارچوب اقتصادی هند و آرام) گامی استراتژیک دولت بایدن برای پر کردن خلأ اقتصادی ایجاد شده توسط دولت ترامپ است. هدف از این چارچوب ایجاد حضور اقتصادی قوی در منطقه هند و آرام، پیشی گرفتن از چین و ابتکار کمربند و جاده آن و حفظ «نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین» است که تحت سلطه هژمونی امپریالیستی ایالات متحده است.
ایده IPEF در اکتبر 2021 توسط بایدن مطرح شد و در مه 2022 به طور رسمی راه‌اندازی شد. در حال حاضر چهارده کشور از جمله ایالات متحده، استرالیا، برونئی، فیجی، هند، اندونزی، ژاپن، کره جنوبی، مالزی، نیوزلند، فیلیپین، سنگاپور، تایلند و ویتنام عضو این چارچوب هستند. این چهارده کشور 40 درصد از تولید ناخالص داخلی جهان و 28 درصد از تجارت جهانی کالاها و خدمات را تشکیل می‌دهند.
IPEF شامل چهار ستون است: اقتصاد متصل (مسائل تجاری منتخب)، اقتصاد مقاوم (زنجیره‌های تامین)، اقتصاد پاک و اقتصاد عادلانه. ستون اول بر موضوعاتی مانند کار، محیط زیست، اقتصاد دیجیتال، کشاورزی، شفافیت و رویه‌های خوب نظارتی، رقابت، شمول، تسهیل تجارت، کمک‌های فنی و توسعه اقتصادی تمرکز دارد. ستون دوم به دنبال بهبود شفافیت، تنوع، امنیت و پایداری در زنجیره‌های تامین برای افزایش مقاومت و یکپارچگی آنها است. ستون سوم عمدتاً به انرژی پاک، کاهش کربن و زیرساخت‌ها می‌پردازد. ستون چهارم عمدتاً به مسائل مالیاتی و مبارزه با فساد می‌پردازد.
اگرچه همه شرکا به جز هند در همه چهار ستون IPEF شرکت کرده‌اند، اما مذاکرات در مورد ستون تجاری پیشرفت چندانی نداشته است. دلیل اصلی این امر عدم تمایل ایالات متحده به باز کردن بازار خود برای سایر کشورهای عضو و نگرانی‌های داخلی در مورد تأثیر منفی این توافق بر اشتغال است.
در مجموع، CPTPP و IPEF دو ابتکار مهم در منطقه هند و آرام هستند که نشان‌دهنده تلاش‌های ایالات متحده برای حفظ نفوذ خود در این منطقه و مقابله با نفوذ چین است.
به طور خلاصه، منطقه هند و آرام با جمعیت زیاد، بازار گسترده، رشد اقتصادی سریع و پویایی مشخص می‌شود. با افزایش وابستگی متقابل کشورها، منطقه هند و آرام یک سازوکار همکاری اقتصادی چند سطحی، چند زمینه‌ای و جامع تشکیل داده است. با این حال، آینده توسعه اقتصادی در هند و آرام نیز با عدم قطعیت‌هایی همراه است که ناشی از تحریم‌های غیرقانونی اعمال شده علیه چین توسط ایالات متحده و غرب و اقدامات تحریک‌آمیز ایالات متحده در منطقه در سال‌های اخیر است.

امکانات آینده توسعه اقتصادی در هند و آرام

به طور کلی، ایجاد توافقنامه‌های تجارت آزاد تجلی مهمی از یکپارچگی اقتصادی منطقه‌ای است. دو توافقنامه بزرگ تجارت آزاد، یعنی RCEP و CPTPP، معمولاً به عنوان دو مسیر متفاوت برای یکپارچگی اقتصادی در آسیا-پاسیفیک در نظر گرفته می‌شوند. آسه‌آن نقش رهبری را در آغاز و ایجاد RCEP ایفا کرد، بنابراین این توافقنامه نشان دهنده «تلاش‌های کشورهای در حال توسعه برای دستیابی به یکپارچگی اقتصادی منطقه‌ای با انعطاف‌پذیری، پیشرفت و سازگاری» است. در مقابل، CPTPP که توسط ژاپن ترویج می‌شود، توافقنامه تجارت آزاد با بالاترین سطح گشودگی تا به امروز است و نشان دهنده «بالاترین استاندارد برای نسل جدیدی از توافقنامه‌های تجاری است که راه را برای قوانین اقتصادی و تجاری بین‌المللی در قرن بیست و یکم هموار می‌کند.» از نظر عمق و گستردگی تجارت آزاد، CPTPP از RCEP پیشی گرفته است. از نظر قانون‌گذاری، RCEP مسیر یکپارچگی با قانونی‌سازی کم را اتخاذ می‌کند، مدل «هزینه قرارداد پایین – هزینه حاکمیت بالا» را اجرا می‌کند و تمایل دارد به تدریج به اهداف خود برسد. CPTPP مسیر یکپارچگی با قانونی‌سازی بالا را اتخاذ می‌کند، مدل «هزینه قرارداد بالا – هزینه حاکمیت پایین» را اجرا می‌کند، و به دنبال دستیابی به قوانین اقتصادی و تجاری سطح بالا و استاندارد بالای آسیا-پاسیفیک «در یک مرحله» است. با این وجود، این دو سازوکار تجارت آزاد به گشودگی و شمولیت پایبند هستند و برای بهره‌مندی بیشتر اقتصادها به گسترش خود ادامه می‌دهند.
بر خلاف RCEP و CPTPP، IPEF به خودی خود یک توافقنامه تجاری نیست، بلکه ابتکاری از شاخه اجرایی ایالات متحده است که هدف آن مذاکره در مورد استانداردها و قوانین در هند و آرام است و فاقد محتوای مرتبط مانند امتیازات تعرفه و دسترسی به بازار است. IPEF با هدف گسترش حضور اقتصادی ایالات متحده در هند و آرام و خدمت به محافظه‌کاری تجاری ایالات متحده در تضاد با نگرانی‌های کشورهای منطقه در مورد ارتقای همکاری اقتصادی و تحقق بهبودی پس از همه‌گیری است. در همین حال، IPEF توسط کنگره ایالات متحده تصویب نشده است و تنها توسط دستور اجرایی ریاست جمهوری در حال ترویج است که از نظر قانونی قابل اجرا نیست و مستعد تغییرات سیاسی سطح بالای ایالات متحده است. هنگامی که دولت ایالات متحده تلاش می‌کند استانداردهای اقتصادی ابتکار فعلی را گسترش و نهادینه کند، احتمالاً با سیاست‌های انتخاباتی و حزبی ایالات متحده محدود خواهد شد. این عوامل نگرانی‌های کشورهای شرکت‌کننده را در مورد پایداری، قابلیت اعتماد، محدودیت‌ها و مزایای بالقوه این معماری افزایش خواهد داد.

دولت بایدن با هدف تقویت رابطه بین ایالات متحده و متحدانش در هند و آرام و ایجاد یک سازوکار زنجیره تامین که چین را حذف کند، به طور فعال IPEF را ترویج کرده است. IPEF تلاش می‌کند تا قوانین تجاری تحت رهبری ایالات متحده را ایجاد کند، سیستم زنجیره تامین صنعتی را بازسازی کند و کشورهای منطقه را از نظر اقتصادی و تکنولوژیکی از چین «جدا کند». جینا ریموندو، وزیر بازرگانی ایالات متحده، راه‌اندازی IPEF را «یک نقطه عطف مهم در بازگرداندن رهبری اقتصادی ایالات متحده در منطقه و ارائه یک جایگزین برای رویکرد چین به این مسائل حیاتی به کشورهای هند و آرام» خواند. از دیدگاه پکن، IPEF به عنوان ابزاری سیاسی برای واشنگتن برای حفظ هژمونی اقتصادی منطقه‌ای، در اصل به دنبال «اخراج عمدی کشورهای خاص از طریق کنترل زنجیره تامین، زنجیره ارزش و قالب اقتصادی جدید، سیاسی کردن، تسلیح کردن و ایدئولوژیک کردن مسائل اقتصادی، و استفاده از ابزارهای اقتصادی برای وادار کردن کشورهای منطقه به انتخاب بین چین و ایالات متحده» است.
چین روابط تجاری نزدیکی با کشورهای عضو IPEF دارد. طبق مؤسسه اقتصاد بین‌المللی پترسون، تحلیل تجارت کشورهای عضو IPEF از سال 2010 تا 2021 نشان می‌دهد که وابستگی اعضای IPEF به تجارت با چین از سال 2010، هم از نظر صادرات و هم واردات کالاهای تولیدی، افزایش یافته است. به طور متوسط، کشورهای IPEF بیش از 30 درصد واردات کالاهای تولیدی خود را از چین دریافت کردند و تقریباً 20 درصد از صادرات خود را به چین ارسال کردند. این اعداد نشان‌دهنده افزایش متوسط بیش از 40 درصد سهم واردات از چین و تقریباً 45 درصد صادرات به چین از سال 2010 برای کشورهای IPEF است. از سال 2021، چین همچنان بزرگترین منبع کالاهای تولیدی برای همه کشورهای IPEF به جز برونئی و بزرگترین مقصد صادراتی کالاهای تولیدی برای نیمی از کشورهای عضو IPEF بود.17 استدلال شده است که «بدون در نظر گرفتن دسترسی به بازار – حذف تعرفه‌ها و موانع غیرتعرفه‌ای – این چارچوب بعید است که جریان‌های تجاری بین ایالات متحده و 13 شرکت‌کننده دیگر را تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین بعید است که انحراف تجاری قابل توجهی در منطقه از چین به ایالات متحده ایجاد کند.»
به طور کلی، RCEP و CPTPP بسیار نهادینه شده‌اند و این دو سازوکار برای مدت طولانی با هم وجود خواهند داشت و با یکدیگر رقابت خواهند کرد. با اعلام علاقه و تمایل تایلند، کره جنوبی و چین برای پیوستن به CPTPP و با توجه به اینکه هفت عضو RCEP نیز عضو CPTPP هستند، این نشان می‌دهد که دو سوم اعضای RCEP مایل به پذیرش قوانین CPTPP هستند.19 با همپوشانی گسترده اعضا، نمی‌توانیم احتمال ادغام این دو سازوکار در آینده برای ارتقای توسعه سریع یکپارچگی اقتصادی در منطقه آسیا-پاسیفیک را رد کنیم.
پیمان اقتصادی هند و اقیانوس آرام (IPEF) به شدت تحت تأثیر تغییرات سیاسی داخلی در ایالات متحده قرار دارد. در صورت پیروزی بایدن در انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۲۴، او مذاکرات در چارچوب «ستون تجارت» را برای اعمال استانداردهای اقتصادی و نفوذ ایالات متحده در منطقه هند و اقیانوس آرام و مهار چین ادامه خواهد داد. اما در صورت پیروزی ترامپ، IPEF که او آن را «TPP II» می‌نامد، به ناچار کنار گذاشته خواهد شد. ترامپ که سیاست «اول آمریکا» را دنبال می‌کند، احتمالاً یکجانبه‌گرایی خود را ادامه خواهد داد و از طریق یک جنگ تجاری گسترده، که در دوران بایدن نیز گسترش یافته بود، فشار زیادی بر چین وارد خواهد کرد. در پس‌زمینه تشدید این رقابت میان قدرت‌های بزرگ و ظهور ضد جهانی‌سازی و حمایت‌گرایی، کشورها برای حق تدوین قوانین و استانداردهای اقتصادی و تجاری رقابت خواهند کرد و نظم اقتصادی در منطقه هند و اقیانوس آرام به طور فزاینده‌ای تکه‌تکه خواهد شد. بنابراین نظم اولیه در خطر بازسازی قرار خواهد گرفت.
پایان قسمت اول