باری آیکن گرین: پایان سلطه جهانی دلار ممکن است زودتر از آنچه تصور می‌شود فرا برسد.
باری آیکن گرین
استاد اقتصاد دانشگاه کالیفرنیا، برکلی

ترجمه مجله جنوب جهانی

هنگامی که اقتصاددانان تلاش می‌کنند تا جایگاه بی‌همتای دلار را به عنوان تنها ارز جهانی واقعی توضیح دهند، معمولاً آن را به عوامل ساختاری نسبت می‌دهند: سهم ایالات متحده از تولید ناخالص داخلی جهانی، عمق و نقدینگی بازارهای مالی آمریکا. این چارچوب تحلیلی، مبنای قضاوت خوش‌بینانه بسیاری از فعالان بازار مالی است – صرف نظر از آنچه رخ می‌دهد، تا زمانی که ایالات متحده قدرت برتر اقتصادی جهان باقی بماند، دلار همیشه یک پناهگاه امن خواهد بود.
اما دولت دوم ترامپ به ما یادآوری می‌کند که صرفاً اعداد نمی‌توانند تمام ماجرا را بازگو کنند. همانطور که مورخان گفته‌اند، توضیح فراز و نشیب جایگاه ارزهای بین‌المللی ذاتاً به اقدامات انسان‌ها بستگی دارد، نه به حجم اقتصادی انتزاعی یا داده‌های بازار. این انسان‌ها بودند که از طریق تصمیمات کلیدی، ساختار نهادی پشتیبان جایگاه بین‌المللی دلار را بنا نهادند و در نهایت، خود انسان‌ها هستند که تعیین می‌کنند این نهادها به بقای خود ادامه دهند یا خیر.
اگر بخواهیم پدر معنوی نظام جهانی دلار را ردیابی کنیم، باید به پاول واربورگ آلمانی-آمریکایی اشاره کنیم. او که از خاندان بانکداری واربورگ هامبورگ بود، در سال‌های اولیه زندگی خود در حوزه مالی بین‌المللی در هامبورگ، پاریس و لندن فعالیت کرد. در سال 1895 با خانواده بانکداری کوهن-لوب ازدواج کرد و در سال 1902 به ایالات متحده مهاجرت نمود. دیدگاه بین‌المللی وسیع واربورگ به او این درک عمیق را بخشید که جایگاه لندن به عنوان مرکز مالی اعتبارات تجاری و سرمایه‌گذاری جهانی در آن زمان، مزایای عظیمی را برای بریتانیا به ارمغان آورده بود. تجار و بانکداران بسیاری از نقاط جهان (از جمله ایالات متحده) تقریباً به طور کامل به نظام اعتباری پوند استرلینگ لندن وابسته بودند.
واربورگ، مانند بسیاری از شهروندان تابعیت گرفته، دلبستگی عمیقی به وطن جدید خود، ایالات متحده، داشت. او نگران بود که وابستگی بیش از حد اقتصاد آمریکا به نظام پوند استرلینگ لندن، کشور را در معرض شوک‌های مالی بین‌المللی غیرقابل کنترلی قرار دهد. در عین حال، او دریافت که جذابیت لندن به عنوان یک مرکز مالی بین‌المللی، ناشی از نقش حمایتی بانک انگلستان به عنوان «آخرین وام‌دهنده» است، مکانیزمی که نقدینگی و ثبات بازار را تضمین می‌کرد. از این رو، او به این نتیجه رسید که اگر آمریکا بخواهد دلار را بین‌المللی کند، فقدان یک نظام بانک مرکزی یک مانع اساسی است.
از سال 1906، واربورگ بی‌وقفه برای ایجاد یک نظام بانک مرکزی تلاش کرد. او استدلال می‌کرد که این بانک مرکزی پیشنهادی باید یک وظیفه اصلی را بر عهده بگیرد: توسعه بازار ابزارهای اعتباری مبتنی بر دلار برای تأمین مالی تجارت بین‌المللی. او با استفاده از اصطلاحات مالی اروپایی، این بروات (جمع برات) یا اسناد بانکی را «بروات تجاری پذیرفته شده» نامید و تصور می‌کرد که بانک مرکزی می‌تواند با «پذیرش» یا خرید این اسناد، به توسعه بازار جدید اعتبارات تجاری کمک کند.
واربورگ در روزنامه‌ها ستون می‌نوشت و با غلبه بر خجالت ناشی از لهجه غلیظ خود، در مجامع عمومی شرکت می‌کرد. در سال 1910، او در یک نشست مخفی در جزیره جکیل در سواحل جورجیا شرکت کرد و با گروه کوچکی از متخصصان، پیش نویس مفادی را تهیه کرد که بعدها به «قانون فدرال رزرو» تبدیل شد. هنگامی که فدرال رزرو در سال 1914 تأسیس شد، او یکی از اعضای اولین هیئت مدیره آن بود. مقرراتی که واربورگ تدوین کرده بود، به فدرال رزرو اجازه می‌داد تا با خرید بروات تجاری پذیرفته شده مبتنی بر دلار، بازار را پرورش دهد. تا دهه 1920، اندازه این بازار بروات تجاری پذیرفته شده مبتنی بر دلار با اندازه اعتبارات پوند استرلینگ لندن برابری می‌کرد و در برخی سال‌ها حتی از آن پیشی می‌گرفت.
روند به چالش کشیدن جایگاه پوند توسط دلار در دهه 1930 با شکست مواجه شد، زمانی که فدرال رزرو از بازار پذیرش خارج شد و ایالات متحده به طور متوالی با بحران‌های شدید بانکی و مالی روبرو شد. پس از جنگ جهانی دوم، ایالات متحده به تنها ابرقدرت در جهان غرب تبدیل شد و این امر فرصتی تاریخی برای ظهور دلار ایجاد کرد. اما آنچه واقعاً پایه‌های جایگاه بین‌المللی دلار را بنا نهاد، تلاش‌های یک چهره کلیدی دیگر – هری دکستر وایت – بود.
برخلاف واربورگ که از خانواده‌ای برجسته بود، وایت از یک خانواده معمولی برخاسته بود. والدین او مهاجران لیتوانیایی بودند و پدرش ابتدا دستفروش بود و سپس یک مغازه سخت‌افزاری اداره کرد. وایت که شخصیتی گوشه‌گیر داشت، در اوایل دوران آکادمیک خود موفقیت چندانی کسب نکرد تا اینکه در سال 1934 به وزارت خزانه‌داری ایالات متحده به رهبری هنری مورگنتاو پیوست و در آنجا درخشید. او در نهایت به مقام دستیار وزیر ارتقا یافت و مسئولیت کامل تمام امور اقتصادی و مالی بین‌المللی وزارت خزانه‌داری در طول جنگ جهانی دوم را بر عهده گرفت. طرحی که وایت در طول جنگ تهیه کرده بود، پس از اصلاح، به نقشه راه ایالات متحده برای ایجاد صندوق بین‌المللی پول (IMF)، بانک جهانی و نظام برتون وودز تبدیل شد، نهادهایی که پایه‌های نظم پولی بین‌المللی پس از جنگ و سلطه دلار را بنا نهادند.
البته، ایالات متحده همچنان باید در کنفرانس برتون وودز در نیوهمپشایر در سال 1944 با سایر کشورهای شرکت‌کننده مذاکره و رایزنی می‌کرد. در مقابل وایت، جان مینارد کینز، نماینده بریتانیا، قرار داشت و در نهایت، مفاد اصلی «طرح وایت» مستقیماً در «توافقنامه برتون وودز» گنجانده شد.
به طور مشخص، وایت تلاش کرد تا در نظام جدید برتون وودز، جایگاه ویژه‌ای را برای دلار به عنوان تنها ارز بین‌المللی کاملاً قابل تبدیل تثبیت کند. پیش نویس‌های اولیه این توافقنامه مقرر می‌کرد که نرخ ارز کشورها باید با طلا یا «ارز قابل تبدیل به طلا» پیوند داده شود. هنگامی که دنیس رابرتسون، همکار کینز، به سادگی اشاره کرد که احتمالاً تنها دلار پس از جنگ به طور آزادانه قابل تبدیل به طلا خواهد بود، وایت هوشمندانه از این فرصت برای تثبیت جایگاه دلار استفاده کرد. او و تیمش شبانه پیش نویس توافقنامه را اصلاح کردند و عبارت «ارز قابل تبدیل به طلا» را با «طلا… یا معادل دلاری آن بر اساس محتوای واقعی طلا و عیار آن در اول ژوئیه 1944» جایگزین کردند. بدین ترتیب، «توافقنامه برتون وودز» دلار را به عنوان محور نظام پولی بین‌المللی پس از جنگ تثبیت کرد، به گونه‌ای که سایر ارزها مانند سیارات به دور خورشید می‌چرخیدند.
ظهور دوران سلطه دلار تنها به وایت و نظام برتون وودز که او ایجاد کرد محدود نمی‌شد. طرح مارشال، سرمایه دلاری لازم برای بازسازی پرداخت‌های بین‌المللی اروپا را فراهم کرد و به ادغام مجدد اقتصاد آن در نظام جهانی کمک کرد. هنگامی که کنگره آمریکا با عضویت در «سازمان تجارت بین‌المللی» (ITO) مخالفت کرد، دولت ایالات متحده راه دیگری را در پیش گرفت و با امضای «توافقنامه عمومی تعرفه و تجارت» (GATT) از مخالفت کنگره عبور کرد.
حمایت ایالات متحده از روند همگرایی اروپا و ایجاد جامعه اقتصادی اروپا، این اطمینان را در میان سیاست‌گذاران اروپایی ایجاد کرد که اتکا به ارز یک متحد قدرتمند یک انتخاب عاقلانه است. وجود ناتو به کشورهای اروپایی این آگاهی را داد که نه تنها یک شریک اقتصادی دارند، بلکه یک متحد ژئوپلیتیک نیز دارند – متحدی که تعهدات (و ارز) آن قابل اعتماد است. رشد اقتصادی قوی ایالات متحده نیز قدرت آن را برای عمل به تعهداتش نشان داد.
بنابراین، حتی با فروپاشی نظام نرخ ارز ثابت مبتنی بر دلار در سال 1971، جایگاه محوری دلار در سطح جهان همچنان ادامه یافت. این تاب‌آوری ناشی از میراث نهادی بود که واربورگ، وایت و همکارانشان بنا نهاده بودند: فدرال رزرو مستقل، نظام تجارت جهانی باز که به طور مشترک توسط آمریکا و اروپا حفظ می‌شد، و یک اتحاد ژئوپلیتیک ناگسستنی. سلطه پایدار دلار هم ناشی از شاخص‌های سخت آن مانند سهم از تولید ناخالص داخلی جهانی و حجم معاملات مالی بود و هم ریشه در شبکه‌ای از روابط بین‌المللی متقابل سودمند داشت.
دونالد ترامپ تنها در عرض چند ماه ضربات سنگینی به این شبکه‌های روابط و سازوکارهای متقابل وارد کرد (حتی اگر آنها را به طور کامل نابود نکرده باشد). ترامپ و منصوبان او دقیقاً همان نظام ارزشی و ترتیبات نهادی را زیر سوال بردند که نزدیک به یک قرن از سلطه دلار حمایت کرده بودند. برای اولین بار در تاریخ، بقای ساختار نهادی حافظ سلطه دلار با تهدیدی جدی روبرو شده است.
اولاً، استثناگرایی اقتصادی آمریکا زیر سوال رفته است. در سال‌های اخیر، عملکرد اقتصادی ایالات متحده از سایر کشورهای توسعه‌یافته بهتر بوده است، این کشور دارای برترین شرکت‌های فناوری جهان است، در خط مقدم تحقیقات هوش مصنوعی قرار دارد، از فرهنگ کارآفرینی با تساهل نسبت به شکست و نظام سرمایه‌گذاری خطرپذیر بالغ برخوردار است و همچنان استعدادهای جهانی را جذب می‌کند – اما این مزایا تضمین شده نیستند.
توانایی‌های تحقیقاتی بخش دولتی و دانشگاه‌های آمریکا در حال تحلیل رفتن است. هنوز مشخص نیست که آیا مهاجران متخصص همچنان آمریکا را سرزمین فرصت‌ها خواهند دید یا خیر. عدم قطعیت‌های سیاسی و تردیدها در مورد حاکمیت قانون به احتمال زیاد جذابیت آمریکا را برای سرمایه‌گذاری کاهش خواهد داد.
از اوایل دهه 1950، سهم ایالات متحده از صادرات جهانی از 18 درصد به طور چشمگیری به 11 درصد کاهش یافته است. این روند به خودی خود مشکلی ندارد—بلکه نشان دهنده بازسازی موفقیت آمیز اقتصاد جهانی پس از جنگ جهانی دوم است که ایالات متحده در این فرآیند نقش اساسی ایفا کرد. اما اگر سهم تجارت آمریکا به دلیل سیاستمدارانی که موانع تعرفه ای بلند را اعمال می کنند (با این باور راسخ که تجارت بین الملل یک بازی با حاصل جمع صفر است) بیشتر کاهش یابد، قطعاً پیامدهای عمیقی خواهد داشت. تاریخ بارها ثابت کرده است: گستردگی شبکه تجاری یک کشور، جایگاه بین المللی پول آن را تقویت می کند و گسست پیوندهای تجاری، اعتبار جهانی پول آن را تضعیف خواهد کرد.
این منطق درونی به راحتی قابل درک است. ارز یک کشور پیشرو در تجارت، به طور طبیعی انتخاب تسویه حساب برای واردکنندگان و صادرکنندگان آن است، شرکت هایی که در بازار جهانی نقش مهمی دارند. هنگامی که شرکت های دیگر کشورها با این اقتصاد تجارت می کنند، با در نظر گرفتن سهولت برای مشتریان و تأمین کنندگان خود، طبیعتاً تمایل به استفاده از پول آن کشور خواهند داشت. نهادهای خارجی نیز هنگام تأمین مالی در بازارهای مالی آن کشور پیشرو، انگیزه های مشابهی دارند. بنابراین، هنگامی که وزن یک اقتصاد در تجارت و مالی جهانی کاهش می یابد، نیروهای بازار که باعث گردش گسترده پول آن می شوند، به طور متناسب تضعیف می شوند. و سیاست های تعرفه ای مخرب «اول آمریکا» این روند را تسریع خواهد کرد.
جایگاه دلار همچنین با خطر ناشی از سوء استفاده ایالات متحده از ابزار تحریم روبرو است. مدتها قبل از شروع جنگ اوکراین، ایالات متحده به طور فزاینده ای از این سلاح مالی استفاده می کرد: تعداد افراد تحریم شده از 912 نفر در سال 2000 به بیش از 9400 نفر در سال 2021 افزایش یافت. تحریم های روسیه در سال 2022 به ویژه خطر را برجسته کرد—هنگامی که دارایی های دلاری روسیه نه تنها مسدود شد، بلکه احتمالاً مصادره و برای بازسازی اوکراین استفاده شد، انگیزه کشورها برای تسریع روند دلارزدایی به منظور اجتناب از خطر به شدت افزایش یافت و این زنگ خطری برای سایر کشورها بود.
شایان ذکر است که تحریم های قبلی بیشتر با هماهنگی ایالات متحده و متحدانش اعمال می شد و یافتن جایگزینی برای دلار در پرداخت های بین المللی برای روسیه دشوار بود. با این حال، در این مورد، تجربه تاریخی لزوماً قابل تکرار نیست—کشورهای اروپایی قبلاً مخالفت صریح خود را با سیاست «فشار حداکثری» و تحریم های یکجانبه دولت ترامپ در دوره اول ریاست جمهوری او علیه ایران اعلام کرده بودند.
در دوره دوم ریاست جمهوری ترامپ، کاهش همکاری فراآتلانتیک احتمال اختلاف نظر در سیاست ها بین دو طرف را به شدت افزایش خواهد داد. ترامپ بدون هیچ ابایی تهدید به استفاده از سلاح های اقتصادی (تعرفه ها، تحریم ها و غیره) می کند و هنگام اعمال آنها بیشتر به صورت انفرادی عمل می کند تا با متحدان هماهنگ باشد. اگر ایالات متحده به رفتار یکجانبه خود ادامه دهد، ارزهای کشورهایی که در تحریم ها شرکت نکرده اند، از تلاش های تنوع بخشی به ارزهای ذخیره بین المللی به جای دلار سود خواهند برد.
علاوه بر این، چشم انداز مالی و اقتصادی ایالات متحده نیز نگران کننده است. دلیل اصلی جذابیت دلار برای بانک های مرکزی کشورها به عنوان ذخایر ارزی، مدیران مالی شرکت ها، مدیران صندوق های ثروت ملی و سرمایه گذاران بین المللی، عرضه کافی و ثبات ارزش آن است. ایالات متحده برای مدت طولانی توانسته است به طور مداوم دلار را برای تأمین نیازهای نقدینگی اقتصاد جهانی در حال گسترش عرضه کند، بدون اینکه با چاپ بی رویه پول، اعتماد بازار را متزلزل کند.
اگر روند فعلی ادامه یابد، مشکلات مالی و اقتصادی ایالات متحده ممکن است در سال های آینده دلار را به پرتگاه بکشاند. پیش بینی های بلندمدت دفتر بودجه کنگره نشان می دهد: نسبت بدهی عمومی ایالات متحده به تولید ناخالص داخلی از 99 درصد در سال 2024 به 116 درصد در سال 2034، 139 درصد در سال 2044 و 166 درصد در سال 2054 افزایش خواهد یافت. قوانین آتی (از جمله تمدید کاهش مالیات سال 2017 ترامپ) ممکن است تورم بدهی را تسریع کند. اگرچه هیچ «آستانه بدهی/تولید ناخالص داخلی» مشخصی وجود ندارد که باعث فروپاشی اعتماد شود، اما کاهش مالیات بی پایان، وعده های غیرواقعی کاهش هزینه ها و قطب بندی شدید سیاسی، در نهایت در مقطعی اعتماد سرمایه گذاران بین المللی به چشم انداز دلار را متزلزل خواهد کرد.
اگر جذابیت دلار ناشی از انتظار ثبات ارزش آن باشد، اقدامات دولت ترامپ برای تضعیف استقلال فدرال رزرو به این مزیت ضربه شدیدی وارد خواهد کرد. ترامپ در فوریه امسال یک دستور اجرایی امضا کرد و اعلام کرد که «مقامات دارای قدرت اجرایی قابل توجه باید تحت نظارت رئیس جمهور منتخب مردمی باشند» و از تمام «نهادهای نظارتی به اصطلاح ‹مستقل’» خواست تا قبل از صدور مقررات، آنها را برای بررسی به کاخ سفید ارائه دهند. سارا هریس، سرپرست دادستان کل ایالات متحده، به سنا گفت که وزارت دادگستری دیگر از بند قانونی «رئیس جمهور برای برکناری رئیس یک نهاد مستقل باید ‹دلیل موجه› ارائه دهد» حمایت نخواهد کرد.
در حال حاضر مشخص نیست که آیا این دستورات مستقیماً استقلال فدرال رزرو یا امنیت شغلی رئیس پاول را به چالش می کشد یا خیر، اما ترامپ قبلاً دو عضو دموکرات کمیسیون تجارت فدرال مستقل را اخراج کرده است. سرمایه گذاران بین المللی خود قضاوت خواهند کرد.
علاوه بر این، این سوال وجود دارد که آیا دارندگان خارجی اوراق قرضه خزانه داری ایالات متحده همچنان با رفتار عادلانه روبرو خواهند شد یا خیر. گزارش شده است که استیو منوچین، وزیر خزانه داری ترامپ، در نظر داشته است که برخلاف میل سرمایه گذاران، دارندگان خارجی اوراق قرضه 5 و 10 ساله خزانه داری ایالات متحده را به اجبار به اوراق قرضه 100 ساله با نرخ بهره پایین تبدیل کند. در جریان انتخابات سال 2024، مشاوران ترامپ مانند رابرت لایتیزر حتی پیشنهاد کردند که برای کاهش ارزش دلار و افزایش رقابت صادراتی، بر خرید اوراق قرضه خزانه داری ایالات متحده توسط خارجی ها مالیات وضع شود.
استفان میران، رئیس شورای مشاوران اقتصادی منصوب شده توسط ترامپ، در سال های اولیه فعالیت خود به عنوان استراتژیست سرمایه گذاری، آشکارا از چنین سیاست هایی حمایت کرده و مسیرهای عملیاتی آن را طراحی کرده بود. او پیشنهاد کرد که از طریق کسر بخشی از پرداخت های بهره، از نهادهای رسمی خارجی دارنده اوراق قرضه خزانه داری ایالات متحده «هزینه استفاده» دریافت شود. این کار به بهانه «هزینه استفاده» و برای دور زدن محدودیت های مربوط به «مالیات تکلیفی» در معاهدات بین المللی انجام می شود. این در واقع نقض اصل «رفتار برابر با سرمایه گذاران داخلی و خارجی» است—که یکی از ارکان جایگاه بین المللی دلار محسوب می شود. سیاست های محدود کننده خرید اوراق قرضه توسط خارجی ها که توسط تیم ترامپ به عنوان «راه حل» تلقی می شود، احتمالاً به سرعت عواقب غیرقابل کنترلی را به دنبال خواهد داشت.
در نهایت، اگر ایالات متحده به عنوان کشوری که متحدان خود را رها می کند تلقی شود، جایگاه جهانی دلار قطعاً آسیب خواهد دید. کشورها ارزهای متحدان خود را نه تنها به این دلیل به عنوان ذخایر ارزی انتخاب می کنند و در پرداخت های بین المللی از آن استفاده می کنند که متحدان را مدیران قابل اعتماد دارایی های ارزی می دانند، بلکه به این دلیل که نگهداری ارز متحدان خود نمادی از اعتماد متقابل است. قبل از جنگ جهانی اول، اعضای اتحاد سه گانه (آلمان، اتریش-مجارستان، ایتالیا) و توافق سه گانه (فرانسه، بریتانیا، روسیه) همگی ارزهای متحدان خود را به عنوان ذخیره نگهداری می کردند. کشورهای بیشتری نیز ارزهای کشورهایی را به عنوان ذخیره انتخاب می کردند که با آنها تفاهم امنیتی داشتند.
در دهه 1930، نه تنها کشورهای مشترک المنافع، بلکه بسیاری از متحدان بریتانیا نیز از طریق سازوکار «منطقه استرلینگ» ذخایر خود را در لندن نگهداری می کردند و نرخ ارز خود را با پوند مرتبط می کردند. در دهه 1960، دلیل حمایت دولت های آلمان و ژاپن از دلار و کمک به حفظ جایگاه پولی بین المللی آن، ارزش قائل شدن آنها برای اتحاد دفاعی با ایالات متحده بود—به ویژه استقرار مستقیم نیروهای آمریکایی در خاک آنها. امروزه، سهم دلار در ذخایر ارزی کره جنوبی و ژاپن به طور نامتناسبی بالاست، که این نیز به دلیل اتکای آنها به چتر امنیتی ایالات متحده است. با درگیری شدید ترامپ با زلنسکی در دفتر بیضی و سیاست مماشات او در قبال روسیه، این فرضیه که «جایگاه بین المللی پول به سیاست متحدان وابسته است» به زودی در بوته آزمایش واقعی قرار خواهد گرفت.
در نهایت، سرنوشت دلار هم به تمایل رهبران آمریکا برای حفظ حاکمیت قانون، احترام به تفکیک قوا و عمل به تعهدات خارجی بستگی دارد و هم به توانایی کنگره، دادگاه ها و مردم آمریکا برای اعمال محدودیت های موثر بر رهبران. چه کسی تصور می کرد که کار به اینجا بکشد؟
(این مقاله در بخش نظرات وب سایت روزنامه فایننشال تایمز بریتانیا منتشر شده است، عنوان اصلی: «آیا دلار می تواند همچنان پادشاه ارزها باقی بماند؟» ترجمه صرفاً برای اطلاع خوانندگان است و دیدگاه های وب سایت جنوب جهانی را منعکس نمی کند.)