لیانگ یان، استاد دانشگاه ویلامت و پژوهشگر مرکز سیاست توسعه جهانی در دانشگاه بوستون.
ترجمه مجله جنوب جهانی

گزارش اخیر مؤسسه لوئی (Lowy Institute) با عنوان «اوج بازپرداخت بدهی: وام‌دهی جهانی چین» که توسط رایلی دوک نگاشته شده، توجه گسترده‌ای را به خود جلب کرده و در رسانه‌های اصلی نظیر رادیو ملی آمریکا، رویترز، و گاردین بازتاب یافته است. با این حال، این گزارش با گزینش حقایق، تصویری تحریف‌شده و کاملاً جانب‌دارانه از تأمین مالی خارجی چین ارائه می‌دهد. برای فهم دقیق کمک‌های مالی چین به توسعه کشورهای جنوب جهانی و یافتن راه‌حل‌های مؤثر برای بحران بدهی کشورهای کم‌درآمد، لازم است که تصویری جامع و کامل از واقعیت ترسیم شود.
بانک‌های توسعه چندجانبه و اوراق قرضه خصوصی، بزرگترین طلبکارانند
دوک در گزارش خود سه استدلال اصلی را مطرح می‌کند. نخستین استدلال، به اتهام «دریافت بیش از حد» بازپرداخت بدهی از سوی چین می‌پردازد: «چین بزرگترین دریافت‌کننده بازپرداخت بدهی دوجانبه از کشورهای در حال توسعه است و پیش‌بینی می‌شود تا سال ۲۰۲۵، بیش از ۳۰ درصد از کل این پرداخت‌ها را به خود اختصاص دهد.» این نسبت نامتوازن از این رو ناشی می‌شود که «چین در ۵۳ کشور، بزرگترین طلبکار دوجانبه و در سه چهارم کشورهای در حال توسعه، جزو پنج کشور برتر است. تا پایان سال ۲۰۲۳، چین ۲۶ درصد از بدهی خارجی دوجانبه کشورهای در حال توسعه و بیش از نیمی از آن را در آسیب‌پذیرترین اقتصادهای فقیر در اختیار داشت» (همانطور که متن اصلی تأکید می‌کند). از این رو، دوک نتیجه می‌گیرد که چین «نفوذ بیش از حدی بر پایداری بدهی آسیب‌پذیرترین اقتصادهای فقیر دارد.»
این اتهام، که بر پایه داده‌های ناقص است، کاملاً اشتباه است.
اولاً، تمرکز صرف بر بدهی «دوجانبه» به قضاوت نادرست می‌انجامد. برای کشورهای کم‌درآمد، بانک‌های توسعه چندجانبه بزرگترین طلبکاران هستند (که ۵۱% از بدهی‌های عمومی و تضمین‌شده عمومی را شامل می‌شوند)؛ در حالی که طلبکاران اصلی کشورهای بازار نوظهور، دارندگان اوراق قرضه خصوصی و مؤسسات وام‌دهنده تجاری هستند (با سهمی تا ۵۸%). وام‌های دوجانبه به ترتیب ۳۰% و ۱۲% از کل بدهی در این دو دسته از کشورها را تشکیل می‌دهند. در این میان، اعضای باشگاه پاریس در بیست سال گذشته به طور مستمر حجم وام‌های دوجانبه خود را کاهش داده‌اند و در سال ۲۰۲۳، سهم آن‌ها به ۱۱% و ۶% رسیده است. چین به عنوان یک وام‌دهنده دوجانبه فعال، به ترتیب ۱۳% و ۵% از ذخایر بدهی‌های عمومی تضمین‌شده در کشورهای کم‌درآمد و بازارهای نوظهور را در اختیار دارد که اگرچه قابل توجه است، اما به هیچ وجه غالب نیست.
در خصوص جریان بازپرداخت اصل و بهره برای سال‌های ۲۰۲۴-۲۰۲۷، مؤسسات چندجانبه ۵۰ درصد از بازپرداخت بدهی کشورهای کم‌درآمد و بستانکاران خصوصی حدود ۶۰ درصد از بازپرداخت کشورهای بازار نوظهور را دریافت خواهند کرد. جدیدترین داده‌ها نشان می‌دهد که در سال ۲۰۲۳، سهم چین در کل بازپرداخت بدهی در این دو دسته از کشورها به ترتیب ۲۱% و ۲% بوده است.
دوک عامدانه بر پیش‌بینی دریافت ۲۲ میلیارد دلار بازپرداخت بدهی از سوی چین (بیشتر از مجموع باشگاه پاریس) تأکید می‌کند، اما به این نکته اشاره‌ای نمی‌کند که این مقدار بسیار کمتر از آنچه توسط مؤسسات چندجانبه و طلبکاران خصوصی دریافت می‌شود، است، و این واقعیت را نادیده می‌گیرد که چین بزرگترین طلبکار نیست. حضور چین در زمینه وام‌های دوجانبه، در واقع، نمایانگر کاهش مستمر نقش باشگاه پاریس در تأمین مالی توسعه در دو دهه گذشته است.
مهم‌تر از آن، تأمین مالی توسعه چین همواره به نیازهای واقعی کشورهای در حال توسعه پاسخ داده است. بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۱، چین ۴۸۰۰ کمک مالی و وام (به ارزش کلی ۸۲۵ میلیارد دلار) را برای پروژه‌های زیربنایی در ۱۴۰ کشور در حال توسعه فراهم کرده است. این وجوه از پروژه‌های بزرگ زیربنایی از جمله جاده‌ها، راه‌آهن، بنادر، نیروگاه‌ها و سیستم‌های ارتباطی حمایت کرده و به طور مؤثر به کشورهای جنوب جهانی یاری رسانده‌اند تا تنگناهای زیرساختی را برطرف سازند، تولید صنعتی را گسترش دهند، مقیاس و ساختار تجارت را بهبود بخشند و توانایی‌های درآمدی مالی خود را ارتقا دهند.
نتایج مثبت تأمین مالی چین و شرایط مطلوب آن
تحقیقات متعدد تأثیرات مثبت تأمین مالی توسعه چین را تأیید کرده‌اند: مطالعه معتبر تیم آکسل درایر در سال ۲۰۲۱ نشان داد که تعهدات مالی چین می‌تواند در عرض دو سال پس از اجرای پروژه، ۰.۴۱% تا ۱.۴۹% رشد اقتصادی اضافی در کشورهای دریافت‌کننده ایجاد کند، در حالی که کمک‌های بانک جهانی چنین تأثیر قابل توجهی را نشان نداد.
شرایط مالی چین نه تنها مطلوب است، بلکه هیچ گونه شرط سیاسی نیز ندارد. مطالعه سیستماتیک موریس، پارکس و گاردنر در سال ۲۰۲۰ بر روی داده‌های وام‌دهی ۲۸ کشور بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۴ نشان داد: از نظر میانگین نرخ بهره موزون، چین ۳.۱۱ درصد است که کمتر از ۵.۷۱ درصد برای طلبکاران خصوصی، اما بالاتر از ۱.۲۱ درصد برای بانک جهانی است؛ در مورد مدت وام، چین به طور متوسط ۱۷.۱ سال است که بین ۲۵.۶ سال برای بانک جهانی و ۱۰.۲ سال برای طلبکاران خصوصی قرار می‌گیرد؛ در مورد دوره تنفس، چین به طور متوسط ۵.۳ سال است که کمتر از ۹ سال برای بانک جهانی اما طولانی‌تر از ۶.۸ سال برای طلبکاران خصوصی است؛ شاخص مطلوبیت وام نشان می‌دهد که چین ۱۵.۲۴ درصد است، اگرچه کمتر از سطح مطلوبیت ۴۳.۰۳ درصدی بانک جهانی است، اما به طور قابل توجهی بهتر از مطلوبیت صفر درصدی طلبکاران خصوصی است. این به وضوح نشان می‌دهد که تأمین مالی توسعه چین متعهد به افزایش توانایی خودکفایی کشورهای دریافت‌کننده با هزینه‌های قابل قبول است.
با کاهش وام‌های دوجانبه و کم‌شدن جذابیت وام‌های همراه با شرایط سختگیرانه بانک جهانی/صندوق بین‌المللی پول، کشورهای بیشتری به بازارهای اوراق قرضه و وام‌های تجاری روی می‌آورند. اما طلبکاران خصوصی به طور سیستماتیک ریسک حاکمیتی را بیش از حد برآورد می‌کنند و حق بیمه ریسک اضافی دریافت می‌کنند: در سال ۲۰۲۲، نرخ بهره اوراق قرضه حاکمیتی ۲۴ کشور از ۱۰۰۰ واحد پایه فراتر رفت، و حتی با کاهش نرخ بهره در ایالات متحده در سال ۲۰۲۴، هنوز ۱۷ کشور از این آستانه عبور کردند.
در محیط بازار بدهی کنونی، نرخ بهره وام‌گیری ۴۰ کشور از نرخ رشد اقتصادی اسمی بالاتر است، به این معنی که حتی اگر وام‌گیری جدید متوقف شود، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی آنها همچنان بدتر خواهد شد. چرخه افزایش نرخ بهره توسط فدرال رزرو و بانک مرکزی اروپا نه تنها مستقیماً هزینه‌های بازپرداخت بدهی را افزایش داده، بلکه منجر به کاهش ارزش عمومی ارزهای کشورهای در حال توسعه نیز شده است – این‌ها عوامل واقعی پشت آنچه دوک «سونامی بازپرداخت بدهی» می‌نامد، هستند.
ادعای «استخراج خالص» توسط چین و واقعیت آن
دومین استدلال دوک این است که چین نه تنها مبالغ هنگفتی را به عنوان بازپرداخت بدهی از کشورهای در حال توسعه دریافت می‌کند، بلکه ارائه تأمین مالی توسعه را به جز برای تعداد کمی از کشورهای همسایه و غنی از منابع، متوقف کرده است و این نشان می‌دهد که چین در حال «استخراج خالص» است. اما واقعیت کاملاً برعکس این ادعا است.
در مرحله اولیه ابتکار «یک کمربند و یک جاده» (۲۰۱۳-۲۰۱۷)، تعهدات سالانه تأمین مالی توسعه چین به ۱۱۷ میلیارد دلار می‌رسید که بسیار بیشتر از ۴۰.۶ میلیارد دلار ایالات متحده بود و نسبت تقریباً ۳ به ۱ داشت. حتی پس از اوج وام‌دهی در سال ۲۰۱۶، جریان رسمی سرمایه چین به کشورهای با درآمد متوسط و پایین در سال ۲۰۲۱ به ۷۹ میلیارد دلار رسید، که از مجموع تمام کشورهای گروه هفت (بالاترین آنها کمتر از ۶۱ میلیارد دلار بود) و حتی از بانک جهانی (بزرگترین نهاد وام‌دهنده چندجانبه) با ۷۲ میلیارد دلار تأمین مالی سالانه، بیشتر بود. تحول در مدل تأمین مالی خارجی چین در سال‌های اخیر، به خوبی نشان‌دهنده در نظر گرفتن جامع نیازهای کشورهای دریافت‌کننده، شرایط ملی چین و اولویت‌های آن است.
چین همواره به ظرفیت تحمل بدهی کشورهای در حال توسعه اهمیت زیادی داده است. پس از یک دهه وام‌دهی در مقیاس بزرگ، تمرکز کنونی به پروژه‌های «کوچک و زیبا» و «کوچک و هوشمند» تغییر یافته است. مؤسسات مالی چینی از زیرساخت‌های موجود به طور کامل بهره‌برداری می‌کنند و بر حمایت از پروژه‌هایی با توجیه‌پذیری تجاری بالا و منافع اقتصادی و اجتماعی قابل توجه تمرکز دارند و با استقبال گسترده‌ای به سمت حوزه حکمرانی زیست‌محیطی و اجتماعی (ESG) روی آورده‌اند.
علاوه بر این، بانک‌های سیاست‌گذار و تجاری چین از طریق وام‌های سندیکایی و عملیات چندجانبه، ریسک را پراکنده کرده و مدیریت بدهی و نظارت بر پروژه را تقویت می‌کنند. شرکت‌های چینی نیز سرمایه‌گذاری‌های خارجی خود را افزایش داده و در کشورهای هدف، پایگاه‌های تولید خودروهای الکتریکی، باتری، تجهیزات الکترونیکی و پوشاک ایجاد می‌کنند. این اقدامات نشان می‌دهد که چین به نوآوری در روش‌های تأمین مالی، پاسخگویی دقیق به نیازهای کشورهای جنوب جهانی و دستیابی به منافع متقابل ادامه خواهد داد.
گاردین هنگام نقل قول از گزارش دوک، از لائوس به عنوان مثالی برای اثبات این ادعا که «تأمین مالی چین منجر به پروژه‌های غیرعملی و ایجاد تله بدهی می‌شود»، استفاده کرده است. اما طعنه‌آمیز است که لائوس دقیقاً بهترین نمونه برای رد این ادعا است.
اولاً، توسعه صنعت انرژی یک استراتژی توسعه‌ای است که توسط دولت لائوس به طور فعال پیشنهاد شده است و هدف آن استفاده از منابع داخلی برای ایجاد درآمد از طریق صادرات برق آبی است. چین به درخواست طرف لائوسی از این پروژه حمایت کرد، نه اینکه آن را تحمیل کند. در سال ۲۰۰۳، شرکت خارجی برق آبی چین و دولت لائوس توافقنامه اعتبار تامین‌کننده برای فاز دوم نیروگاه برق آبی نام مانگ ۳ را با شرایط وام: ۲% بهره، ۱۵ سال مدت و ۳ سال دوره تنفس امضا کردند.
همچنین، بر اساس گزارش آسیا تایمز، وام ۶ میلیارد دلاری پروژه راه‌آهن چین-لائوس تنها ۲.۳% نرخ بهره دارد که توسط بانک صادرات و واردات چین ارائه شده و شامل ۵ سال دوره تنفس و ۳۵ سال بازپرداخت است. این نمونه‌های بارز به وضوح نشان‌دهنده صداقت چین در حمایت از پروژه‌های زیربنایی با پتانسیل توسعه قابل توجه از طریق وام‌های ترجیحی است.
نقش سازنده چین در کاهش بحران بدهی
سومین و آخرین استدلال دوک این است که چین بین «فشار وصول بدهی داخلی» و «نیازهای دیپلماتیک برای بازسازی بدهی» دچار دوگانگی شده است، که نشان می‌دهد چین در حل مشکلات بدهی منفعل و بی‌تفاوت است. این نتیجه‌گیری کاملاً خلاف واقعیت است.
اولاً، چین همواره فعالانه در بازسازی بدهی شرکت کرده است: در سطح چندجانبه، چین داوطلبانه به چارچوب مشترک G20 پیوست و دریافت ۴.۵ میلیارد دلار بازپرداخت بدهی را به حالت تعلیق درآورد – اگرچه مطالبات چین تنها ۳۰% از کل بدهی کشورهای واجد شرایط را تشکیل می‌داد، اما ۶۳% از مبلغ تعلیق بازپرداخت را به خود اختصاص داد؛ در سطح دوجانبه، بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۱، چین ۱۲۸ وام کمک اضطراری به ۲۰ کشور بدهکار به ارزش کلی ۲۴۰ میلیارد دلار ارائه کرد (داده‌های Horn و همکاران ۲۰۲۳).
بر اساس آمار سیستم ردیابی شبکه امنیت مالی جهانی (GFSN)، بانک خلق چین با بیش از ۴۰ کشور توافقنامه مبادله ارزی ایجاد کرده است که در حال حاضر پشتیبانی نقدینگی در دسترس به میزان ۳۸۱.۶ میلیارد دلار را فراهم می‌کند. علاوه بر این، مشارکت چین در ابتکار چندجانبه چیانگ مای و ترتیبات ذخیره اضطراری کشورهای بریکس، ۳۴۰ میلیارد دلار نقدینگی جدید به شبکه امنیت مالی جهانی اضافه کرده است (داده‌های Mühlich و همکاران ۲۰۲۳).
ثانیاً، مکانیسم‌های فعلی بازسازی بدهی حاکمیتی دارای نقایص دوگانه در کارایی و عدالت هستند. چین فعالانه روند اصلاحات – به ویژه بازنگری «بند رفتار قابل مقایسه» – را پیش می‌برد که هم برای حفظ منافع قانونی خود و هم برای افزایش اثربخشی کاهش بدهی است. با توجه به سهم قابل توجه بانک‌های توسعه چندجانبه در بدهی خارجی کشورهای کم‌درآمد، چین بر لزوم پذیرش کاهش بدهی توسط مؤسسات چندجانبه برای کاهش اساسی بار بدهی کشورهای بدهکار تأکید می‌کند؛ طلبکاران خصوصی نیز باید سهم بیشتری از کاهش بدهی را بر عهده بگیرند، زیرا ریسک نکول را از طریق نرخ بهره بالا جبران کرده‌اند.
اگرچه برای تسریع روند، چین موقتاً از درخواست کاهش بدهی از مؤسسات چندجانبه صرف‌نظر کرده است، اما تاریخ نشان داده که کاهش بدهی توسط مؤسسات چندجانبه امکان‌پذیر است (مانند راه‌حل بدهی لیبی در سال ۲۰۰۷) و جایگاه طلبکار اولویت‌دار آن‌ها را متزلزل نخواهد کرد. تا زمانی که کشورهای عضو مایل به افزایش سرمایه یا بهینه‌سازی استفاده از سرمایه قابل بازخرید باشند (پیشنهاد وزارت خزانه‌داری ایالات متحده در سال ۲۰۲۴)، کاهش بدهی لزوماً بر رتبه اعتباری مؤسسات چندجانبه تأثیر نمی‌گذارد.
در مقابل، در طول اجرای ابتکار تعلیق خدمات بدهی G20 (DSSI) (از مه ۲۰۲۰ تا ژوئن ۲۰۲۱)، مبلغ تعلیق بازپرداخت طلبکاران خصوصی تنها ۰.۲ درصد از کل بود، اما ۱۴.۹ میلیارد دلار (۴۰.۹ درصد از کل بازپرداخت بدهی) را دریافت کردند. این «سوار شدن مجانی» در تضاد آشکار با عملکرد چین قرار دارد – چین اگرچه تنها ۳۰ درصد از کل بدهی ۴۶ کشور شرکت‌کننده را تشکیل می‌داد، اما ۶۳ درصد از مبلغ تعلیق بدهی را بر عهده گرفت.
رویکرد چین به حل بحران بدهی: صبر و سرمایه‌گذاری مولد
چین از رویکرد بازسازی بدهی مبتنی بر «تعلیق بازپرداخت + تأمین مالی مجدد» حمایت می‌کند و نه کاهش مستقیم بدهی، که بر اساس دو ملاحظه اصلی است: از منظر عملیاتی، زمانی که اکثر طلبکاران از کشورهای بدهکار می‌خواهند برای کاهش بدهی، پرداخت نقدی انجام دهند، این امر در واقع بحران نقدینگی را تشدید می‌کند؛ استفاده ترکیبی از تعلیق بدهی، تأمین مالی مجدد و کاهش جزئی بدهی، رویکرد مطلوب‌تری است. از منظر فلسفی، چین قاطعانه بر این باور است که تأمین مالی توسعه در نهایت بازده پایدار ایجاد خواهد کرد – پروژه‌های زیرساختی و صنعتی به دوره پرورش نیاز دارند و باید با «سرمایه صبورانه» پشتیبانی شوند. از آنجایی که پروژه‌های «یک کمربند و یک جاده» (که بیش از ده سال پیش در سال ۲۰۱۳ آغاز شد) به پایان دوره تنفس خود رسیده‌اند، بسیاری از پروژه‌های زیرساختی هنوز سودآوری نکرده‌اند. در این زمان، کشورها بیش از هر چیز به راه‌حل‌های تأمین مالی مجدد برای اتصال بازپرداخت بدهی به پنجره‌های درآمدزایی نیاز دارند. در اصل، چین معتقد است که بدهی باید به دارایی‌های تولیدی که می‌توانند جریان نقدی ایجاد کنند، هدایت شود، که این راه‌حل اساسی است.
بحران بدهی در جنوب جهانی واقعاً فوری و شدید است. همانطور که کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (UNCTAD) اظهار داشت: «بحران کنونی، بحران نکول بدهی نیست، بلکه بحران نکول توسعه است.» برای غلبه بر این بن‌بست، شناخت منطقی ریشه‌های بحران و جستجوی راه‌حل‌های مؤثر ضروری است. مقصر دانستن چین در بحران بدهی به دلیل ارائه تأمین مالی توسعه مولد، یک روایت تحریف شده است که به حل مشکل کمکی نمی‌کند.
چین همواره با شرایط مساعد، تأمین مالی توسعه را فراهم کرده و به طور مستمر در سطوح دوجانبه و چندجانبه، کاهش بدهی را اجرا کرده است. اگرچه راه‌حل‌های چین با طلبکاران سنتی مانند باشگاه پاریس تفاوت دارد، اما نقش سازنده‌ای در کاهش بحران بدهی ایفا کرده است. در حال حاضر، نیاز فوری به اقدام سریع میزگرد بدهی حاکمیتی جهانی برای گردآوری تمام ذینفعان کلیدی و ایجاد یک مکانیسم حل بدهی عادلانه و کارآمد وجود دارد. در این فرآیند، انگ زدن به چین به عنوان «مکنده خون جنوب جهانی»، هم مضحک و بی‌اساس است و هم فضای همکاری را تخریب می‌کند.