چرا جنوب جهانی به یک سیاست صنعتی نیاز دارد: خبرنامه سی و ششم (۲۰۲۶)
ویجی پراشاد
ترجمه مجله جنوب جهانی
دوستان عزیز،
درود از دفتر پژوهشگاه «تریکنتیننتال» (Tricontinental: Institute for Social Research).
چهل سال به کشورهای جنوب جهانی گفته شد که برنامهریزی اقتصادی اشتباه است. دولت باید عقب مینشست، تعرفهها کاهش مییافت، شرکتهای دولتی خصوصی میشدند و سرمایهگذاری به دست کسانی سپرده میشد که جابهجایی سرمایه میان مرزها را با فشردن یک کلید انجام میدهند. توسعه قرار بود از مسیر «مزیت نسبی» حاصل شود؛ اینکه هر کشور آنچه را دارد بفروشد و آنچه را دیگران ساختنش را آموختهاند بخرد. نتیجه این دیدگاه، از هراره تا جاکارتا پیش چشم است: کشورهای غنی از منابع معدنی، زمینهای حاصلخیز و نیروی کار جوان، در کمبازدهترین بخش از زنجیرههای ارزش جهانی به دام افتادهاند؛ مواد خام صادر میکنند و کالاهای با ارزش افزوده بالا را که از همان مواد ساخته شده، وارد میکنند. برای نمونه، غنا کائوچو صادر و شکلات وارد میکند، یا ونزوئلا نفت خام صادر و سوخت پالایششده وارد میکند. ثروت از جنوب جهانی خارج میشود، در حالی که بدهی، مشاغل غیررسمی و انضباط ناشی از سیاستهای ریاضتی روزبهروز عمق مییابند.
یک سیاست صنعتی پیشرو برای جنوب جهانی باید با رد همین معامله آغاز شود. «اقتصاد» یک واقعیت بیطرف یا طبیعی نیست، بلکه محصولی تاریخی از مداخلات استعماری، بازسازیهای نواستعماری، رژیمهای مالکیت و الگوهای دسترسی به فناوری و سرمایه است. نرخهای رشد اقتصادی مهم هستند، اما مهمتر از آن، پاسخ به این پرسشهاست: چه چیزی تولید میشود؟ چگونه تولید میشود؟ چه کسی فرایند تولید را کنترل میکند؟ و منافع آن چگونه توزیع میشود؟ هدف توسعه نباید صرفاً رشد اقتصادی باشد، بلکه باید شکوفایی زندگی انسانها را نشانه ببرد.
مؤسساتی که روزگاری سیاست صنعتی را برای جنوب جهانی تابو کرده بودند—مانند صندوق بینالمللی پول (IMF)، بانک جهانی و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)—اکنون دستبهکار بازنگری در نسخههای خود شدهاند. برای نمونه، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی اکنون اذعان میکند که نیروهای بازار به تنهایی نمیتوانند مشکل بهرهوری پایین، زنجیرههای تأمین شکننده و گذار به اقتصاد سبز و دیجیتال را حل کنند؛ چرا که کمتر شرکتی سرمایه خود را بدون وجود الزام و اجبار، در سرمایهگذاریهای بلندمدت به مخاطره میاندازد. بانک جهانی فراتر رفته و استدلال میکند که تنها سرمایهگذاری به رهبری دولت میتواند محرک صنعتیشدن باشد؛ از جمله از طریق احداث شهرکهای صنعتی، زیرساختهای حملونقل، شبکههای انرژی و تأمین مالی بلندمدت. صندوق بینالمللی پول موضع محافظهکارانهتری دارد؛ اهمیت یارانه و حمایت تجاری از صنایع نوپا را میپذیرد اما درباره حمایت از بخشهای غیررقابتی هشدار میدهد. هر یک از این نهادها اکنون، بدون آنکه صریحاً بر زبان آورند، نیاز به برنامهریزی را پیش میکشند. ما اضافه میکنیم که چنین برنامهریزیای باید دموکراتیک و در خدمت خیر همگانی باشد. ما باید قدرت مردمی و ظرفیت دولتی را بسازیم تا سرمایه را هدایت و منضباط کنیم و زمانی که از برآورده ساختن اهداف اجتماعی سر باز میزند، آن را جریمه کنیم.
یک ناهمگونی افشاگرانه در استدلالهای قدیمی درباره سیاست صنعتی وجود دارد. وقتی دولتهای ثروتمند به نیمههادیها، خودروهای برقی، صنایع دفاعی یا فناوریهای سبز یارانه میدهند، این اقدام تحت عنوان «نوآوری» یا «امنیت ملی» بازنمایی میشود. اما وقتی کشورهای فقیر تلاش میکنند منابع معدنی خود را فرآوری کنند یا از صنایع نوپای خود دستگیری کنند، با هشدار درباره «دستکاری بازار»، «ناکارآمدی»، «فساد» و «ریسک مالی» مواجه میشوند. واقعیت این است که بازار جهانی همین حالا هم توسط دولتهای قدرتمند، شرکتهای چندملیتی، رژیمهای ثبت اختراع، نهادهای مالی و اولویتهای نظامی برنامهریزی میشود. پرسش اصلی این است: چه کسی برنامهریزی میکند، به سود چه کسی، و در کدام سطح از زنجیره ارزش؟
کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (آنکتاد) بر ضرورت هماهنگی دولتی تأکید دارد؛ بهگونهای که سیاست تجاری، سیاست انرژی، سیاست آموزش و پژوهش، سیاستهای محیطزیستی و مقررات سرمایهگذاری خارجی همگی در یک جهت حرکت کنند. بدون این هماهنگی، ممکن است دولتی خبر از فرآوری داخلی بدهد اما بانک مرکزیاش صنعت را از اعتبارات بلندمدت محروم کند، سیستم برقرسانیاش کارخانهها را فلج سازد و رژیم تجاریاش به واردات پاداش دهد. استدلالهای آنکتاد مفید است، اما فیل بزرگ داخل اتاق را نادیده میگیرد: سرمایهداران به دنبال سود هستند، نه خیر عمومی.
سیاست صنعتی که سرمایه را مهار نکند و آن را به سمت رفاه جامعه سوق ندهد، حتماً شکست خواهد خورد. بنگاههای دولتی برای انجام سرمایهگذاریهای بلندمدت در بخشهای حیاتی جامعه که بخش خصوصی تمایلی به ورود به آنها ندارد، ضروری هستند. بهجای استفاده از منابع عمومی برای سوداگریهای خصوصی، بسیار بهتر است این منابع در خدمت نهادهای عمومی قرار گیرد تا بتوانند بازارهای مدیریتشده ایجاد کنند، فناوریهای نو را پرورش دهند و خطوط تولیدی بسازند که برای جامعه سودمند باشد. در نهایت، یک سیاست صنعتی پایدار نخواهد ماند مگر آنکه کشورها برخی از موانع تجاری و کنترلهای سرمایهای را احیا کنند. بدون این تدابیر، دولتها با کسری شدید ارز و هزینههای سنگین مالی مواجه خواهند شد؛ فشارهایی که به مرور زمان بنیه مالی عمومی را تضعیف کرده و توسعه صنعتی را از پا درمیآورد.
بخشی از نابودی سیاست صنعتی در جنوب جهانی با موافقتنامه ۱۹۹۴ جنبههای تجاری حقوق مالکیت فکری (تریپس) رخ داد؛ موافقتنامهای که فضای تنفسی و سیاستی را که کشورها زمانی برای تقلید، بومیسازی و توسعه فناوریهای موجود استفاده میکردند، محدود ساخت. تریپس ساخت فناوریهای جدید را با شروط بومی برای کشورها دشوارتر کرد. وقت آن رسیده که دولتهای جنوب جهانی در پذیرش کامل حقوق مالکیت فکری تجدیدنظر کنند. صدور پروانههای اجباری همین حالا هم امکان تولید داروهای حیاتی را در شرایط اضطراری فراهم میکند؛ ابزارهای مشابهی باید به سایر بخشهای کلیدی توسعه صنعتی نیز تعمیم یابد. این اقدام دسترسی به فناوریهای اساسی را بهبود میبخشد، تولید داخلی را تقویت میکند و وابستگی به شرکتهای چندملیتی را کاهش میدهد.
سیاست زیمبابوه در قبال سنگ لیتیم نمونه مهمی از جسارت اقتصادی مورد نیاز برای سیاست صنعتی امروز است. در دسامبر ۲۰۲۲، دستورالعمل شماره ۲۱۳ زیمبابوه صادرات سنگهای حاوی لیتیم و لیتیم فرآورینشده را بدون مجوز وزراتی ممنوع کرد. این سیاست، عقلانیت متعارف استعماری را که نقش یک کشور آفریقایی را صرفاً کندن و فرستادن میدانست، برهم زد. این کشور از کنترل خود بر یک منابع استراتژیک استفاده کرد تا شرکتهای معدنی را فشار دهد که در فرآوری داخلی سرمایهگذاری کنند و ارزش افزوده، مهارت و درآمد مالیاتی بیشتری در داخل خلق نمایند. این درست همان اقدامی است که اقتصاد متعارف نسبت به آن هشدار میدهد. اما زمانی که سیستم موجود، استخراج مواد خام را «کارآمد» و صنعتیشدن را «ناکاره» جلوه میدهد، اتخاذ چنین ابزارهای جسورانهای ضروری میشود. ممنوعیت صادرات زیمبابوه محاسبات سرمایهگذاران بخش معدن را تغییر داد: دسترسی به سنگ معدن نیازمند سرمایهگذاری در فرآوری داخلی شد. این امر شرکتها را به سمت تبدیل سنگ لیتیم به کنسانتره و اخیراً احداث واحدهای سولفات لیتیم سوق داد و زیمبابوه را یک گام به تولید مواد اولیه باتری نزدیکتر کرد.
از سیاست زیمبابوه باید بدون نگاه رومانتیک دفاع کرد. تبدیل سنگ معدن به کنسانتره با کنترل زنجیره ارزش باتری یکی نیست. شرکتهای خارجی همچنان بر تولید تسلط دارند و فناوری، تأمین مالی و دسترسی به بازار در اختیار شرکتهای چندملیتی است. جوامع بومی نیز نگرانیهایی را درباره شرایط کاری، حقوق زمین و آب، و ضوابط ضعیف نظارتی مطرح کردهاند. ممنوعیت صادرات به تنهایی نمیتواند مهندس، برق پایدار، پژوهش دولتی یا تولیدکننده داخلی خلق کند. بنابراین، گام بعدی زیمبابوه باید عمیقتر و عمومیتر باشد: برنامهای جامع از «معدن تا تولید» که دانش زمینشناسی، سهم دولت، اعتبارات بانک توسعه، آموزشهای فنیوحرفهای، فرآوری شیمیایی، تولید قطعات، بازیافت و تقاضای منطقهای را به هم پیوند دهد. چنین برنامهای باید به جوامع بومی و کارگران معدن قدرت نهادی ببخشد و تضمین کند که درآمدهای عمومی صرف ساخت منافع همگانی میشود، نه انباشت ثروت خصوصی.
موفقیت زیمبابوه را نباید با تعداد کارخانههای فرآوری سنجید، بلکه سنجه واقعی این است که آیا سیاست لیتیم به ساخت مدارس، بیمارستانها، زیرساختهای آب و حملونقل، شبکههای انرژی و دیگر خدمات عمومی جدید کمک میکند یا خیر.
دهه چهارم توسعه صنعتی آفریقا در سازمان ملل متحد (۲۰۲۶–۲۰۳۵) اهمیت و فوریت موقعیت کنونی ما را درک میکند. سالانه نزدیک به دوازده میلیون جوان آفریقایی وارد بازار کار میشوند، در حالی که منطقه تجارت آزاد قاره آفریقا مقیاس لازم را برای ایجاد زنجیرههای ارزش منطقهای فراهم میسازد. سازمان ملل بهدرستی خواهان گذر آفریقا از صادرات مواد خام به سمت تولید کالاهای با ارزش افزوده است. اما بیانیهها و «پروژههای دارای توجیه اقتصادی» کافی نیستند. همانطور که من و گریف چلووا در کتابمان با عنوان «چگونه صندوق بینالمللی پول آفریقا را خفه میکند» (۲۰۲۶) بحث کردهایم، آفریقا به بانکهای توسعه دولتی، برنامهریزی زیرساختی در سطح قاره، سیاست معدنی هماهنگ، قوانین استفاده از توان داخل، حمایت از صنایع نوپا، و بخشودگی بدهیهای خارجی نیاز دارد؛ بدهیهایی که دقیقاً همان ظرفیت مالی مورد نیاز برای صنعتیشدن را میبلعند.
مخالفان سیاست صنعتی هیچ جایگزین بیطرفانهای ارائه نمیدهند. واگذاری سرمایهگذاری به شرکتهای چندملیتی، پذیرش برنامهای است که در جای دیگری نوشته شده: معادن بدون صنعت، کشاورزی بدون فرآوری غذایی، شهرهایی بدون شغل باکرامت، و گذار سبزی که فناوریهایش در شمال طراحی میشوند و مواد اولیهاش از معادن جنوب استخراج میگردد. سیاست صنعتی تضمینی برای رهایی نیست، اما میتواند عرصه مبارزه طبقاتی بر سر این باشد که چه کسی سرمایهگذاری، تولید و مازاد اقتصادی را کنترل میکند. مردم جنوب جهانی این حق را دارند که از منابع خود برای ساختن آینده استفاده کنند.
موقعیت کنونی فضایی را برای بحث درباره سیاست صنعتی گشوده است، تا حدی به این دلیل که رکود طولانیمدت پس از بحران مالی ۲۰۰۸، نسخههای قدیمی را بیش از پیش غیرقابل دفاع کرده است. پس از دههها بیاعتبارسازی برنامهریزی و تضعیف ظرفیتهای دولتی، کشورهای جنوب جهانی باید شجاعت این را داشته باشند که چیزی بهتر از معامله تحمیلشده به خود را تصور کنند. یک ضربالمثل قدیمی «شونا» در زیمبابوه هست که شاید یادآوریاش مفید باشد: «آنچه را یافتهای محکم نگه دار، چرا که نیاکان دوبار به کسی چیزی نمیبخشند.»
با احترام، ویجی