تانگ شیاویانگ
رئیس دپارتمان روابط بینالملل، دانشگاه تسینگهوا
ترجمه مجله جنوب جهانی
از تانگ شیائویانگ، رئیس دانشکده روابط بینالملل دانشگاه چینهوا: در این «دو سال» تعرفههای صفر برای آفریقا، چین در دفاع از چه منافع آفریقاییای ایستاده است؟
اول مه ۲۰۲۶، سیاست معافیت کامل تعرفهای چین برای تمامی اقلام کالاییِ ۵۳ کشور آفریقایی دارای روابط دیپلماتیک، رسماً به مرحله اجرا درآمد؛ بدین معنا که کالاهای صادراتی تمامی کشورهای آفریقایی همپیمان به چین، از این پس از معافیت بیسابقه و جامع تعرفهای بهرهمند خواهند شد.
با نگاهی به سیر تحول این سیاست: از نخستین اعلامیه در چارچوب «فوروم همکاری چین و آفریقا» در دسامبر ۲۰۰۳ مبنی بر اعطای تعرفه صفر به کالاهای منتخبِ کمتوسعهترین کشورهای آفریقایی، تا اجرایی شدن نخستین دسته نزدیک به ۲۰۰ قلم کالا در ۲۰۰۵، چین در طول بیش از دو دهه، از آزمایشهای محدود به گشایش جامع، و از پوشش بخشی از اقلام به شمول تمامی تعرفهها حرکت کرده و به نخستین اقتصاد بزرگ جهان تبدیل شده است که بهصورت یکجانبه و فراگیر، تعرفه صفر را برای تمامی کشورهای آفریقایی دارای روابط دیپلماتیک اعمال میکند.
اما اکنون که پوشش «۱۰۰ درصدی تعرفهها» واقعاً تمامی کشورهای آفریقایی همپیمان را در بر گرفته، این گام بیسابقه برای روابط چین و آفریقا چه مفهومی دارد؟ آیا میتواند صنعتیشدن و تنوعبخشی اقتصادی آفریقا را واقعاً پیش ببرد، یا صرفاً تغییری آماری در تراز تجاری خواهد بود؟ همزمان، تمهید دوره گذار دو ساله برای ۲۰ کشور آفریقاییِ غیرِ کمتوسعهترین، بر پایه چه ملاحظات حقوقی، سیاسی و اقتصادی استوار است؟ اگر در این دو سال توافق تجاری رسمی منعقد نشود، سرنوشت این سیاست چه خواهد شد؟ افزون بر این، در شرایطی که رقابت چین و آمریکا تشدید شده و چشمانداز «قانون رشد و فرصتهای آفریقا» (AGOA) مبهم است، آیا گشایش تعرفهای چین میتواند فضای خودمختاری استراتژیک بزرگتری برای کشورهای آفریقایی فراهم آورد؟
در پاسخ به این پرسشها، «گوانچا» با تانگ شیائویانگ، رئیس دانشکده روابط بینالملل دانشگاه چینهوا، گفتوگو کرده است.
گفتوگو / گوانچا – ژنگ لههوان
گوانچا: سیاست تعرفه صفر چین برای آفریقا از دسامبر ۲۰۰۳ و در چارچوب فوروم همکاری چین و آفریقا آغاز شد. آن زمان چین اعلام کرد که به کالاهای منتخبِ کمتوسعهترین کشورهای آفریقایی معافیت تعرفهای اعطا خواهد کرد و این سیاست از ۲۰۰۵ رسماً اجرایی گردید. امروز، چین به پوشش کامل تعرفه صفر برای ۱۰۰ درصد اقلام کالاییِ تمامی ۵۳ کشور آفریقایی دارای روابط دیپلماتیک دست یافته است. ارزیابی شما از سیر تحول تاریخی این سیاست چیست؟
تانگ شیائویانگ: «شمول ۲۰ کشور آفریقایی غیرِ کمتوسعهترین در دایره تعرفه صفر»، گام پایانی برای تحقق پوشش ۱۰۰ درصدی تعرفه صفر چین نسبت به کشورهای آفریقایی همپیمان بود و بهمثابه شکستی بزرگ محسوب میشود.
این ۲۰ کشور از نظر ظرفیت فرآوری، زیرساختهای لجستیکی و سطح کلی توسعه، وضعیت بهتری دارند؛ از این رو توانایی بیشتری برای بهرهبرداری عملی از مزیت تعرفهای در جهت صادرات واقعی دارند. برای نمونه، کشورهایی با اقتصاد بزرگتر و پایه صنعتی قویتر مانند آفریقای جنوبی، مصر و نیجریه، از پیش دارای تواناییهایی در حوزه تولید و حتی تجربه صادرات به بازارهای اروپا و آمریکا بودهاند؛ بنابراین قادرند کالاهای سبک با حساسیت کمتر به زمان یا رقابتپذیری را به چین صادر کنند. یا کنیا، با شرایط لجستیکی مطلوب و موقعیت منطقهای ممتاز، امکان صادرات بیشتر محصولات کشاورزی به چین را دارد.
در مقایسه، ۳۳ کشور کمتوسعهترین که پیشتر از تعرفه صفر بهرهمند بودند، به دلیل سطح پایینتر توسعه، حتی با حذف تعرفه نیز لزوماً توان صادرات و فرآوری صنعتی متناسب را ندارند. کشورهایی محصور در خشکی مانند مالاوی و بوروندی، در این زمینه مزیت رقابتی آشکاری ندارند. از این رو، نقطه کانونی این سیاست جدید، آن است که کشورهای آفریقایی با سطح توسعه نسبتاً بالاتر نیز بتوانند از مزایای ملموس تعرفه صفر بهرهمند شوند.
در نگاهی کلانتر، این گام دارای اهمیت سیاسی نیز هست. برخی کشورهای آفریقایی نگران بودند که آمریکا با دخالت، آنها را به «انتخاب جانب» وادارد؛ اما چین و آفریقا سرانجام فرآیند توافق را به پایان رساندند. این امر نهتنها نشاندهنده احترام و حسن نیت چین نسبت به کشورهای آفریقایی است، بلکه به جامعه جهانی نیز پیام میدهد که روحیه همبستگی کشورهای در حال توسعه برای حفظ نظم اقتصادی باز از طریق اقدام خودمختارانه، در حال تبدیلشدن به جریان غالب جهانی است.
گوانچا: در شرایط تشدید رقابت چین و آمریکا، کشورهای آفریقایی نیز تحت تأثیر قرار گرفتهاند. به نظر شما فشار «انتخاب جانب» بر این کشورها در چه ابعادی نمود دارد؟
تانگ شیائویانگ: فشار آمریکا بر کشورهای آفریقایی برای «انتخاب جانب»، عمدتاً در سه محور قابل رصد است:
نخست، از طریق «قانون رشد و فرصتهای آفریقا» (AGOA). این قانون پس از انقضا در ۳۰ سپتامبر ۲۰۲۵، در فوریه ۲۰۲۶ با امضای ترامپ تا ۳۱ دسامبر ۲۰۲۶ تمدید شد. اگر در آن تاریخ مجدداً تمدید نشود، کشورهای آفریقایی کانال مهم ترجیحی صادرات به آمریکا را از دست خواهند داد که این خود فشاری تجاری ایجاد میکند.
دوم، از طریق سیاست تعرفهای، بهویژه تهدید به اعمال تعرفههای متقابل در دوره دولت ترامپ. با توجه به اینکه کمتر از دو سال از دوره ریاستجمهوری ترامپ باقی مانده، احتمالاً این فشار در آینده کاهش یابد. از این رو، دوره گذار دو ساله کنونی، پنجرهای منطقی به شمار میآید؛ کشورهای آفریقایی میتوانند در این بازه، مزایای ملموس تعمیق مبادلات تجاری با چین را بهتر درک کنند و در صورت تداوم فشار آمریکا برای «انتخاب جانب»، با سنجش سود و زیان، تصمیمگیری برایشان آسانتر شود.
در آوریل ۲۰۲۵، دولت ترامپ اعلام کرد که بر تمامی کالاهای وارداتی تعرفه پایه ۱۰ درصدی اعمال میکند و برای چندین کشور مشمول AGOA از جمله آفریقای جنوبی و نیجریه، تعرفههای کشوری بالاتری وضع نمود؛ بهطوری که ۵۱ کشور آفریقایی در فهرست قرار گرفتند و نرخ تعرفه از ۱۰ تا ۵۰ درصد متغیر بود. برخی تحلیلها اشاره کردند که AGOA «عملاً لغو شده» و وعده معافیت تعرفهای آن در سیاست تجاری ترامپ «تخلیه» گردیده است.
سوم، اگرچه «آژانس توسعه بینالمللی آمریکا» (USAID) منحل شده، اما وزارت امور خارجه آمریکا همچنان برخی پروژههای کمکرسانی را حفظ کرده و از این مجرا بر فرآیندهای انتخاباتی کشورهای آفریقایی تأثیر میگذارد.
آفریقا بیش از پنجاه کشور دارد و شرایط هر یک متفاوت است؛ آمریکا نیز برای هر کشور، ابزارهای متفاوتی به کار میبندد. اما تأکید میکنم که چین همواره حق انتخاب مستقل کشورهای آفریقایی را محترم شمرده و هیچ کشوری را وادار به گزینش میان چین و آمریکا نکرده است. این رویکرد بدون فشار و اکراه، در تقابل آشکار با روش آمریکا قرار دارد و فضای خودمختاری استراتژیک بزرگتری برای کشورهای آفریقایی فراهم میآورد.
گوانچا: در فضای مجازی، نگرانیهایی درباره «آسیب احتمالی به کشاورزی و صنعت داخلی» در پی سیاست تعرفه صفر برای آفریقا مطرح شده است. به نظر شما کدام بخشهای داخلی ممکن است تحت فشار قرار گیرند و کدامیک منتفع خواهند شد؟
تانگ شیائویانگ: احتمالاً تأثیر این سیاست بر بخش کشاورزی داخلی محسوستر خواهد بود. در حوزههایی مانند پنبه، قیمت داخلی چین بهوضوح بالاتر از قیمت جهانی است؛ با اجراییشدن تعرفه صفر، محصولات کشاورزی آفریقا ممکن است از نظر قیمتی مزیت رقابتی بیشتری بیابند. با این حال، باید یادآور شد که چین برای محصولات کشاورزی حساس، همچنان محدودیتهای سهمیهای اعمال میکند. برای مثال، بر اساس اعلامیه کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات، سهمیه واردات پنبه در ۲۰۲۶ معادل ۸۹۴ هزار تن است و تاکنون تغییری در این سهمیه مشاهده نشده؛ از این رو، نوعی سپر حفاظتی همچنان پابرجاست.
در حوزههای فاقد محدودیت سهمیهای، محصولاتی مانند میوه، فلفل و قهوه از آفریقا واقعاً میتوانند توان صادراتی خود به چین را افزایش دهند و بخشهای متناظر کشاورزی داخلی ممکن است فشار رقابتی را احساس کنند. همزمان، مصرفکنندگان چینی منتفع خواهند شد و دسترسی بیشتری به محصولات کشاورزی وارداتی متنوعتر و مقرونبهصرفهتر خواهند یافت.
در مورد صنعت، به باور من شوک کوتاهمدت بسیار محدود خواهد بود؛ چرا که شکاف بهرهوری صنعتی میان چین و آفریقا آنقدر بزرگ است که حتی با تعرفه صفر، تغییر این ساختار در کوتاهمدت دشوار است. همانگونه که برخی تحلیلها اشاره کردهاند: «با توجه به شکاف آشکار بهرهوری صنعتی میان چین و کشورهای آفریقایی، در مراحل اولیه حجم محصولاتی که از آفریقا فرآوری و به چین صادر شوند، احتمالاً محدود باقی خواهد ماند و تنها در حوزههایی متمرکز میشود که آفریقا مزیت هزینهای آشکار و نیاز فناوری نسبتاً پایینی دارد؛ مانند فرآوری محصولات کشاورزی، منسوجات سنتیِ کمتکنولوژیک و تولیدات سبک.» بنابراین، اکثر بخشهای صنعتی داخلی فشار رقابتی محسوسی احساس نخواهند کرد و تنها در معدود حوزههای فرآوریِ بسیار پاییندست، احتمال جایگزینی محدود وجود دارد.
در مجموع، برندگان واقعی این سیاست، صادرات کشاورزی و صنایع فرآوری اولیه آفریقا خواهند بود؛ در حالی که دستههای کمرقابتتر کشاورزی داخلی نیازمند رصد تأثیرات سیاست هستند.
گوانچا: برای ۲۰ کشور آفریقایی غیرِ کمتوسعهترین، دوره گذار دو ساله با نرخ ترجیحی در نظر گرفته شده است. این «تمهید مرحلهای» عمدتاً بر چه ملاحظاتی استوار است؟ و اگر پس از دو سال توافق تجاری منعقد نشود، سیاست چگونه تغییر خواهد کرد؟
تانگ شیائویانگ: مبنای حقوقی این ۲۰ کشور با ۳۳ کشور کمتوسعهترین پیشین، تفاوت بنیادین دارد: برای کشورهای کمتوسعهترین، چین میتواند مستقیماً تعرفه صفر اعطا کند که با «برخورد ویژه و متفاوت» و بندهای مجاز سازمان تجارت جهانی (WTO) سازگار است؛ اما برای این ۲۰ کشورِ با سطح توسعه نسبی بالاتر، اعطای تعرفه صفر مستلزم انعقاد توافق دوجانبه تجاری است تا از نظر حقوقی مشروعیت یابد.
با این حال، این ۲۰ کشور هماکنون دغدغههایی دارند: نگرانند که انعقاد توافق با چین، ممکن است بر مزایای تعرفهای آنها در چارچوب AGOA تأثیر بگذارد یا با فشارهای سیاسی دیگر از جانب آمریکا مواجه شوند. از این رو، روند مذاکره و امضای توافقهای مربوطه کند پیش رفته است.
اعطای نرخ تعرفه موافقتنامهای (بالاترین نرخ ترجیحی) بهعنوان دوره گذار دو ساله از سوی چین، دقیقاً با هدف فراهمآوردن زمان کافی برای مذاکرات دوجانبه و تلاش برای تکمیل امضای توافق در این بازه دو ساله صورت گرفته است.
در مورد سناریوی پس از دو سال، اگر توافق تجاری همچنان منعقد نشود، بر اساس قواعد عمومی WTO، ناگزیر باید به نرخ تعرفه موافقتنامهای (یعنی سطح تعرفه عادی) بازگشت و امکان تداوم تعرفه صفر منتفی خواهد شد. طرف چینی قطعاً برای نهاییشدن توافق تلاش خواهد کرد، اما نتیجه نهایی به پیشرفت مذاکرات دوجانبه بستگی دارد.
گوانچا: قواعد مبدأ، ابزار کلیدی برای جلوگیری از «سوار شدن رایگان» بر مزایا هستند. به نظر شما آیا سازوکارهای مدیریتی موجود، از جمله مقررات جدید ۲۰۲۶ اداره کل گمرک چین، میتوانند بهطور مؤثر مانع ورود کالاهای کشورهای ثالث از مسیر آفریقا به چین شوند؟ آیا دادههای گذشته یا تجربههای مشابه در چارچوب توافقهای تجاری آزاد برای استناد وجود دارد؟
تانگ شیائویانگ: خطر سوءاستفاده از مزیت تعرفه صفر واقعاً وجود دارد و نباید نادیده گرفته شود. بهویژه برخی کشورهای ثالث با رقابتپذیری صنعتی بالاتر، ممکن است از این سیاست بهره ببرند و کالاهای خود را ابتدا به کشورهای آفریقایی ارسال و سپس با ترانزیت به چین صادر کنند تا از معافیت تعرفهای بهرهمند شوند. این رویه با هدف اصلی سیاست—یعنی تقویت واقعی توسعه صنعتی و رشد اقتصادی محلی آفریقا—در تضاد است.
با نگاهی به گذشته، هنگامی که کشورهای اروپایی و آمریکایی نخستین بار سیاستهای مشابه تعرفه صفر را اجرا کردند، مواردی از «سوار شدن رایگان» مشاهده شد؛ اما بعداً قواعد مبدأ را سختگیرانهتر کردند. برای مثال، اتحادیه اروپا «قاعده مبدأ دو مرحلهای» را معرفی کرد که محدودیتهای شدیدتری دارد؛ آمریکا نیز از «قاعده مبدأ یک مرحلهای» استفاده میکند و مستلزم آن است که محصول در آفریقا درصد مشخصی از ارزشافزوده (مثلاً بیش از ۶۰ درصد) کسب کند. بنابراین، اگرچه برخی محصولات ممکن است مواد اولیه را از آسیا وارد و در آفریقا تنها مونتاژ نهایی یا فرآوری ساده انجام دهند، اما با اعمال این قواعد، عموماً الزامات AGOA را برآورده میسازند. از این رو، در ۱۵ سال اخیر، در بازارهای اروپا و آمریکا کمتر شنیدهام که سوءاستفاده مشابهی رخ داده باشد.
با این حال، در مناطق ویژه صادراتی تانزانیا، شاهد نمونههایی از این پدیده بودهام. این مناطق ذاتاً معاف از مالیات هستند، اما برخی بنگاهها صرفاً از آنها بهعنوان انبار استفاده میکنند و عملاً تولیدی انجام نمیدهند. دلیل اصلی آن است که قواعد مربوطه توسط خود تانزانیا تدوین شده و نظارت نسبتاً سهلگیرانهای حاکم است که میتواند به خلأهای مدیریتی بینجامد.
از منظر قواعد موجود، سازوکار مدیریت مبدأ چین بهطور نظری مکانیسمهای پیشگیرانهای فراهم میآورد؛ از جمله الزام به کسب درصد مشخصی از ارزشافزوده یا انجام فرآوری ماهوی در آفریقا.
اما چالشهای اجرایی همچنان پابرجاست: نخست، ظرفیت نظارت گمرکی و نظام گواهی مبدأ در برخی کشورهای آفریقایی نسبتاً ضعیف است و میتواند به خلأهای مدیریتی منجر شود؛ دوم، شرکتهای چندملیتی انگیزه و ابزار کافی برای دور زدن تجاری دارند؛ برای مثال، انجام حداقل بستهبندی یا مونتاژ ساده در آفریقا و سپس ترانزیت؛ سوم، ضرورت ایجاد مکانیسم کارآمد تبادل اطلاعات و اجرای مشترک قانون میان چین و آفریقا که مستلزم زمان و اراده سیاسی است.
از این رو، اگرچه قواعد مبدأ ابزار لازم هستند، اما اثربخشی واقعی آنها در جلوگیری از «سوار شدن رایگان»، تا حد زیادی به تداوم سرمایهگذاری دو طرف در همکاری نظارتی، کمکهای فنی و شدت اجرای قانون وابسته است.
گوانچا: برخی بر این باورند که تعرفه صفر، گامی ملموس در جهت ساخت «جامعه سرنوشت مشترک چین و آفریقا» است. ارزیابی شما از نحوه تجسم عینی این سیاست در مفهوم «جامعه سرنوشت مشترک» چیست؟ آیا این سیاست بیش از وامهای زیرساختی پیشین، میتواند «سود چین» را مستقیماً به مردم عادی آفریقا منتقل کند؟
تانگ شیائویانگ: سیاست تعرفه صفر و وامهای زیرساختی، کارکردهای متفاوتی دارند.
در کوتاهمدت، تعرفه صفر ممکن است برای مردم عادی آفریقا احساس مستقیمی ایجاد نکند؛ چرا که نخستین بهرهمندان، بنگاههایی هستند که توان صادرات دارند—و در حال حاضر تنها شمار اندکی از شرکتهای آفریقایی (عمدتاً در حوزه کشاورزی) واقعاً قادر به بهرهبرداری از این سیاست برای صادرات هستند. اینکه مردم عادی آفریقا «سود چین» را احساس کنند، بیشتر به این بستگی دارد که آیا این شرکتهای صادراتمحور میتوانند تولید را گسترش داده و اشتغال ایجاد کنند.
اما در میانمدت و بلندمدت، اگر کشورهای آفریقایی بتوانند در زنجیره ارزش ارتقا یابند و پیوند زنجیرهای فشردهتری با چین برقرار کنند، اثر سیاست تعرفه صفر بهتدریج تقویت خواهد شد. این نکته، تفاوت بنیادین سیاست تعرفه صفر چین برای آفریقا با سیاستهای مشابه اروپا و آمریکاست.
سیاستهای تعرفه صفر کشورهای اروپایی و آمریکایی، در ماهیت صرفاً گشایش بازار برای آفریقا هستند، اما سرمایهگذاری اندکی در جهت پرورش ظرفیت صنعتی بومی آفریقا انجام میدهند. اینکه آفریقا چه چیزی میتواند صادر کند، عمدتاً به سرمایهگذاریها و ظرفیتهای موجود وابسته است. این الگو در دو دهه گذشته، رشد صنعتی کلی آفریقا را بهطور محسوسی پیش نبرده است. اما تفاوت چین در آن است که نظام صنعتی چین خود بسیار قدرتمند است و میتواند از طریق سیاست تعرفه صفر، همکاری زنجیرهای عمیقتری با آفریقا شکل دهد—برای مثال، آفریقا میتواند محصولات میانی یا فرآوریشده اولیه را تأمین کند و چین فرآیندهای با ارزشافزوده بالاتر را انجام دهد. این الگوی همکاری، تحقق توسعه صنعتی بلندمدت و پایدار برای آفریقا را تسهیل میکند.
از این رو، اگر وامهای زیرساختی بیشتر در سطح کلان نمایانگر «اتصال سخت» هستند، سیاست تعرفه صفر از منظر تجارت و زنجیره صنعتی، پایهای از تعامل اقتصادی فشردهتر را به «جامعه سرنوشت مشترک چین و آفریقا» تزریق میکند. اگرچه تجربه مردم عادی با تأخیر همراه خواهد بود، اما اهمیت بلندمدت آن قابل اغماض نیست.