آیا کشورها موظف به همراهی با شدیدترین تحریمهای آمریکا علیه ایران هستند؟ کارشناس آمریکایی: داشتن توانایی بهمعنای داشتن مشروعیت نیست
نویسنده: لُو لینگ (Lyu Ling)
پکن ریویو چینی
ترجمه مجله جنوب جهانی
در تاریخ ۲۴ اوت به وقت محلی، اسکات بسنت (Scott Bessent)، وزیر خزانهداری آمریکا، در یک نشست خبری از آغاز رسمی دور جدیدی از تحریمها علیه ایران خبر داد. این اقدام که شامل محدودیتهای گسترده در حوزههای گوناگون است، با هدف «انزوای کامل اقتصادی» ایران و در راستای تشدید سیاست فشار حداکثری صورت میگیرد.
بسنت در این نشست با لحنی تند اعلام کرد در صورتی که کشورها با اقدامات تحریمی آمریکا علیه ایران همکاری نکنند، وزارت خزانهداری اقداماتی یکجانبه و تنبیهی علیه آنها به کار خواهد بسنت. ناظران این سخنان را نشانهای از تصمیم آمریکا برای اعمال تحریمهای ثانویه علیه کشورهای ثالثی میدانند که با تحریمها همراهی نکنند. (تحریمهای ثانویه که با عنوان تحریمهای درجه دو نیز شناخته میشوند، ابزارهایی برای اعمال صلاحیت فرامرزی آمریکا با استفاده از قوانین داخلی خود علیه اشخاص غیرآمریکایی است تا آنها را مجبور به رعایت مصوبات تحریمی کند؛ در حالی که تحریمهای اولیه تنها تعاملات نهادهای آمریکایی با طرف هدف را محدود میسازد.)
در پاسخ به این دور جدید از تحریمهای یکجانبه و فشارهای فرامرزی محتمل، لین جیان (Lin Jian)، سخنگوی وزارت امور خارجه چین، در نشست خبری روز ۲۵ اوت مواضع پکن را شفافسازی کرد. چین مخالفت قاطع خود را با تحریمهای یکجانبه و غیرقانونی که فاقد مبنای حقوق بینالملل بوده و بدون مجوز شورای امنیت سازمان ملل اعمال میشوند، اعلام نمود. جنگ اقتصادی و فشار حداکثری نه تنها کمکی به حل مسئله نمیکند، بلکه موجب تشدید مناقشات، سرایت مخاطرات، اختلال در نظم اقتصادی و مالی جهان و لطمه به حقوق و منافع مشروع سایر کشورها میشود. اولویت کنونی، کاهش تنشها و بازگشت سریع به مسیر گفتگو و مذاکره است.
لین جیان تأکید کرد که همکاریهای چین و ایران همواره در چارچوب حقوق بینالملل جریان داشته و نباید مورد دستاندازی یا تخریب قرار گیرد. چین با دقت تحرکات موجود را زیر نظر دارد و برای دفاع قاطع از حقوق و منافع خود، تمامی اقدامات لازم را به کار خواهد بسنت.
تحریمها به ابزار محوری سیاست خارجی آمریکا تبدیل شدهاند
مجادلات پیرامون تحریمها اغلب با خلط مفاهیم همراه است، چرا که واژه «تحریم» ابزارهایی با ماهیتهای حقوقی کاملاً متفاوت را در بر میگیرد. یک اقدام تحریمی ممکن است دارای الزامآوری بینالمللی باشد، تنها در سطح داخلی الزامآور باشد، بر پایه اجرا از طریق قراردادها استوار باشد، یا صرفاً در عمل تأثیراتی اجباری بر جای بگذارد.
تحریمهای مصوب شورای امنیت سازمان ملل متحد بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد، از محکمترین مبانی مشروعیت بینالمللی برخوردارند. تمامی کشورهای عضو سازمان ملل موظف به اجرای این مصوبات هستند، حتی اگر خود درگیری مستقیمی با کشور تحریمشده نداشته باشند.
در مقابل، تحریمهای یکجانبه از سوی یک کشور و گاهی سازمانهای منطقهای و بدون مجوز شورای امنیت اعمال میشوند. ایالات متحده میتواند بر شهروندان، دارندگان اقامت دائمی، شرکتها، بانکها و نهادهای تحت صلاحیت خود نظارت کند؛ داراییهای موجود در خاک خود را مسدود سازد، تراکنشهای انجامشده از طریق مؤسسات آمریکایی را ممنوع کند و صادرات کالاها و فناوریهای حساس آمریکایی را تحت کنترل درآورد.
تحریمهای ثانویه بیشترین مناقشات را برانگیختهاند. هدف اولیه از طراحی این تحریمها، تحت تأثیر قرار دادن نهادهای خارجی است که ارتباط مستقیم ناچیزی با آمریکا دارند یا هیچ ارتباطی ندارند. پیام این تحریمها در جوهره خود چنین است: «میتوانید به تجارت با کشور تحریمشده ادامه دهید، اما در صورت انجام این کار، ممکن است دسترسی خود را به بازار آمریکا از دست بدهید.»
طی دهه گذشته، ایالات متحده بیش از پیش تعیین و اعمال تحریمها را به عنوان ابزار محوری سیاست خارجی خود قرار داده است؛ امری که در نهایت به شکلگیری یک ساختار پیچیده و گسترده منجر شده است: تحریمها، تعرفهها، کنترلهای صادراتی، محدودیتهای سرمایهگذاری، مقررات خرید، ممنوعیتهای فناوری، نظارتهای بانکی و محدودیتهای روادید که همگی یکدیگر را تقویت میکنند. اگرچه هر تعرفه یا کنترل صادراتی به معنای دقیق کلمه تحریم محسوب نمیشود، اما اینگونه اقدامات روزبهروز بیشتر به بخشهای جداییناپذیر از یک سامانه جامع حکمرانی اقتصادی آمریکا تبدیل میشوند.
آمریکا این سامانه را جایگزینی برای نیروی نظامی میداند که از آن برای حفظ امنیت ملی، مبارزه با تروریسم، جلوگیری از تکثیر تسلیحات هستهای، مجازات اقدامات تجاوزکارانه، توقف نقض حقوق بشر و مسدود کردن جریانهای مالی غیرقانونی بهره میگیرد. اما منتقدان واقعیت دیگری را میبینند: کشوری که با اتکا بر سلطه خود بر امور مالی، فناوری و تجارت جهانی، سیاستهایی را که فاقد مجوز جمعی از سوی جامعه بینالمللی است به دیگران تحمیل میکند.
سایر کشورها هیچ تکلیف حقوقی برای تبعیت از تحریمهای یکجانبه آمریکا ندارند
توانایی آمریکا برای اعمال تحریمها در سطح جهان، ناشی از مزیتهای ساختاری منحصربهفرد آن است.
دلار همچنان ارز اصلی ذخیره، مبادله و تسویه بینالمللی است؛ بانکهای آمریکایی در مرکز شبکه کارگزاریهای بانکی قرار دارند؛ بازار سرمایه آمریکا تمکن و نقدینگی کمنظیری ارائه میدهد؛ و شرکتهای آمریکایی بخشهای کلیدی طراحی نیمههادیها، نرمافزار، رایانش ابری، هوانوردی، زیستفناوری، خدمات مالی و صنایع پیشرفته را در کنترل یا تحت تأثیر شدید خود دارند. واشنگتن با استفاده از این موقعیت، جایگاه مرکزی اقتصادی خود را به اهرم فشار سیاسی تبدیل میکند.
استدلال طرف آمریکایی این است که شرکتهای خارجی ذاتاً حق بهرهمندی از بانکها و بازار آمریکا را ندارند. در مقابل، کشورهایی که حاکمیتشان تحت تأثیر قرار گرفته است، پاسخ میدهند که سوءاستفاده از دسترسی به بازار برای اجبار سایر کشورها به تبعیت از سیاست خارجی آمریکا، سوءاستفاده از مزیت اقتصادی و تجاوز به صلاحیت حاکمیتی دیگر کشورهاست.
برای کشورهای مستقلی که در مناقشات مربوطه دخالتی ندارند، هیچ تکلیفی برای تبعیت خودکار از تحریمهای یکجانبه آمریکا علیه دیگران وجود ندارد. آنچه کشورها ملزم به رعایت آن هستند، مصوبات شورای امنیت، قوانین داخلی خود، تعهدات معاهدهای و نظارتهای قانونی خارجی مبتنی بر پیوندهای صلاحیتی پذیرفتهشده است. در بسیاری از موارد، تبعیت ظاهری، صرفاً ناشی از ضعف اقتصادی است و نه تکلیفی که حقوق بینالملل تحمیل کرده باشد.
تحریمها در مرز مبهم میان دیپلماسی و جنگ حرکت میکنند. اگر تحریمها هوشمندانه و با احتیاط به کار گرفته شوند، میتوانند عاملان رفتارهای نادرست را منزوی کرده، رفتارهای خطرناک را مهار سازند و اهرم فشاری برای حل و فصل مسائل از طریق مذاکره ایجاد کنند. اما اگر بدون مهار و به شکل بیرویه مورد سوءاستفاده قرار گیرند، به غیرنظامیان آسیب میزنند، حق انتخاب حاکمیتی کشورهای ثالث را پایمال میسازند، اقتصاد جهانی را گسسته میکنند و زیادهخواهی قدرتهای بزرگ را بر حقوق بینالملل ترجیح میدهند.
از اینرو، ابعاد این مناقشه بسیار فراتر از نفت ایران است. گره اصلی اینجاست که آیا یک کشور ثالث باید مجبور به ورود به مناقشه یا اقدامی تحریمی شود که خود آغازگر آن نبوده، از آن حمایت نکرده و سازمان ملل نیز الزام حقوقی برای مشارکتاش ایجاد نکرده است؟
چین بر حل و فصل مناقشات از طریق آتشبس، گفتگو، مذاکره و راهحل سیاسی تأکید دارد؛ در حالی که آمریکا معتقد است باید حداکثر فشار اقتصادی اعمال شود تا منابع ایران سلب شده و از این طریق تغییر استراتژیک در رفتار آن ایجاد یا تسریع شود.
هر دو کشور در حال اعمال قدرت خود هستند، اما دو دیدگاه کاملاً متفاوت نسبت به نظم بینالملل دارند: مسیر آمریکا بر انضباط مجریانه و بازدارندگی از طریق کنترل دسترسی به سامانههای تحت مدیریت خود تمرکز دارد؛ در حالی که موضع چین بر حاکمیت ملی، عدم مداخله در امور داخلی، مجوز شورای امنیت و حل و فصل از طریق مذاکره و مشاوره استوار است.
آمریکا ممکن است از قدرت مالی، فناوری و تجاری برای واداشتن دولتها و شرکتهای خارجی به تبعیت از سیاستهای خود برخوردار باشد. اما داشتن توانایی برای پیشبرد یک سیاست، به معنای برخورداری خودکار آن سیاست از مشروعیت حقوقی بینالمللی نیست. یک اصل حقوقی روشن باید برقرار باشد: کشوری که در یک مناقشه دخیل نیست، نباید بهطور خودکار مجبور شود دشمنان دیگران را دشمن خود بداند.
آیا سامانه تحریمی آمریکا در بلندمدت قابل نگهداری است؟
تحریمها میتوانند به بخشی از اهداف محدود دست یابند: مسدود کردن داراییهای اشخاص خاص، ایجاد مانع در خرید تسلیحات، از هم گسیختن شبکههای مالی و افزایش هزینههای انجام اقدامات ممنوعه. اما سابقه تحریمها در ایجاد تحولات بزرگ در مناسبات سیاسی، چندان امیدوارکننده نیست. هرچه اهداف تعیینشده بزرگتر باشند، تحقق آنها صرفاً از طریق تحریم دشوارتر خواهد بود. مسدود کردن داراییهای پراکنده در خارج یک مسئله است، اما وادار کردن یک کشور بزرگ به صرفنظر کردن از منافع امنیتی حیاتیاش، مسئلهای کاملاً متفاوت است.
اگرچه تا زمانی که آمریکا موقعیت محوری خود در عرصه مالی، فناوری و تجارت جهانی را حفظ کند، همچنان توانایی اعمال تحریمهای سنگین را خواهد داشت، اما اثربخشی بلندمدت این سامانه را نمیتوان قطعی و بدیهی فرض کرد.
هر بار که آمریکا به شکل گسترده از تحریم استفاده میکند، انگیزه سایر کشورها برای کاهش آسیبپذیری خود افزایش مییابد. دولتها و شرکتها تلاش خود را معطوف به توسعه سامانههایی میکنند که توان مقاومت در برابر مخاطرات تحریمی را داشته باشند؛ مواردی مانند: سامانههای جایگزین برای تسویه و پرداخت، گسترش استفاده از پولهای ملی در مبادلات، قراردادهای کالایی غیر دلاری، شبکههای مستقل پیامرسانی مالی، صنایع بومی نیمههادی و نرمافزار، ترتیبات جایگزین برای حملونقل و بیمه، قوانین مدافع و مقررات ضدتحریم، و شراکتهای تجاری جدید برای دور زدن مسیرهای تحت کنترل آمریکا.
اتحادیه اروپا با تصویب «قانون انسداد» (Blocking Statute) به مقابله با برخی تحریمهای فرامرزی کشورهای خارجی پرداخته است. این قانون میتواند اتباع و شرکتهای اروپایی را از پیروی از تحریمهای مندرج در فهرست بازدارد و مانع اجرای برخی احکام خارجی در قلمرو اتحادیه شود. چین، روسیه و کشورهای دیگر نیز ابزارهای متقابلی را تدوین کرده و مکانیسمهای مالی جایگزین را پایهریزی نمودهاند. این سامانهها در حال حاضر توان به چالش کشیدن ابعاد، نقدینگی و نفوذ سیستم دلاری را ندارند، اما برای تضعیف اثربخشی تحریمها، نیازی به جایگزینی کامل نیست؛ بلکه حتی دستیابی به تنوعبخشی جزئی نیز هزینههای اجرای تحریم را افزایش داده و دامنه پوشش آن را تضعیف میکند.
از اینرو یک پارادوکس تحریمی شکل میگیرد: هرچه آمریکا بیشتر موقعیت مرکزی مالی و فناوری خود را سلاحسازی کند، انگیزه سایر کشورها برای رهایی از این سامانه قویتر میشود.
موقعیت دلار بر پایه بنیادهای محکم اقتصادی، نهادهای معتبر، بازارهای سرمایه رشدیافته و اثرات شبکهای استوار است و به ناگاه فرو نخواهد پاشید. اما مزایای ارز ذخیره جهان به معنای امکان هزینهکرد استراتژیک بیرویه بدون مواجهه با پیامدهای منفی معکوس نیست.
پیش از این، در نشست خبری ۲۱ اوت ۲۰۲۶، لین جیان سخنگوی وزارت امور خارجه چین تصریح کرد که چین بارها تأکید کرده است اقدامات نظامی، تحریم و فشار نباید جایگزین گفتگو و مذاکره شوند، چرا که این اقدامات تنها به تشدید اوضاع و آسیب به منافع همه طرفها میانجامد و چین همواره خواستار حل و فصل اختلافات از مسیر گفتگو و رایزنی بوده است.
مناقشات بینالمللی در نهایت باید از طریق گفتگو، مذاکره و رایزنی سیاسی حل شوند. تحریمها میتوانند مکمل دیپلماسی باشند، اما هرگز نباید به جایگزینی دائمی، بدون مهار، بدون پاسخگویی و بدون افق روشنی برای صلح تبدیل شوند و نباید شکل یک جنگ اقتصادی لجامگسیخته را به خود بگیرند.
نویسنده: فراد تنگ (Fred S. Teng)، رئیس انجمن امور عمومی آمریکا و چین، پژوهشگر افتخاری انجمن سیاست خارجی آمریکا، مشاور ویژه بنیاد تبادلات چین و آمریکا، عضو ارشد مرکز چین و جهانیشدن (CCG) و استاد مدعو دانشکده روابط بینالملل دانشگاه سیچوان
مترجم: دینگ ینگ ویراستار: لن شینژن