بدهی داخلی در جهانی دلاری‌شده چیست؟
نویسندگان: فروا سیال، سی. پی. چاندراسخار
ترجمهٔ مجلهٔ جنوب جهانی
در یک نگاه
بازبینی ۲۰۲۶ چارچوب پایداری بدهی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی برای کشورهای کم‌درآمد، با افزودن ماژولی برای بدهی داخلی، همان منطق حسابداری پیشین را ادامه می‌دهد و زیرساختی تازه برای عادی‌سازی بازساختاردهی بدهی داخلی می‌سازد. این مقاله نشان می‌دهد که تعریف بدهی بر پایهٔ محل اقامت طلبکار، و نه ارزِ مبنای بدهی، تمایزی را پنهان می‌کند که برای حاکمیت مالی تعیین‌کننده است: دولت همواره می‌تواند بدهی به پول ملی را بپردازد، اما بدهی به دلار را نه. مالدیو، با بدهی داخلی غالب و بحران دلار، و کامبوج، با نسبت پایین بدهی و ۴۷ درصد بدهی دلاری، دو روی همین مسئله‌اند: در هر دو، محدودیت واقعی ارز خارجی است. هزینهٔ بازساختاردهی داخلی، که پس‌انداز شهروندان و توان تأمین مالی سازگاری اقلیمی را هدف می‌گیرد، بر دوش کسانی می‌افتد که از پیش از همه آسیب‌پذیرترند، و چارچوب جدید به این پرسش که چه کسی می‌پردازد پاسخی نمی‌دهد.
چارچوب پایداری بدهی ۲۰۲۶ صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی
در ۹ سپتامبر ۲۰۲۶، هیئت اجرایی صندوق بین‌المللی پول چارچوب مشترک پایداری بدهی صندوق و بانک جهانی برای کشورهای کم‌درآمد (LIC-DSF 2026) را بازبینی کرد. نهادهای برتون‌وودز مدعی‌اند ترکیبی از ماژول‌های جدید بدهی داخلی، ماژول‌های توسعهٔ بلندمدت و ابزارهای ارزیابی ریسک با جزئیات بیشتر، این چارچوب را در برابر «آسیب‌پذیری‌های فزایندهٔ بدهی، ناهمگنی بیشتر میان کشورهای کم‌درآمد و پیشرفت‌های تحلیلی» «متناسب با هدف» خواهد کرد. نخستین نکته این است که این اقدامات بر هیچ اصلاح بنیادینی استوار نیستند و ادامهٔ همان مفهوم‌پردازیِ ذاتاً مسئله‌دارِ صندوق و بانک از پایداری بدهی‌اند. یکی از عناصر درخور توجه این بازبینی، ماژول جدید ریسک بدهی داخلی است. این ماژول قرار است بر پایهٔ «سنجش‌های واقع‌گرایی» دربارهٔ برنامهٔ استقراض داخلی، ابزاری برای تشخیص توان پرداخت و نقدینگی فراهم کند.
یک فهرست‌وارسیِ ساختاریافته دربارهٔ بدهی داخلی، با هدف تشخیص پیش‌بینانه، ظاهراً با موضع پیشین بانک جهانی همخوان است که بازساختاردهی بدهی داخلی را به جراحی تشبیه می‌کرد: فقط در صورت ناگزیری سراغش می‌روید و اگر احتمال دارد بیش از آنکه سود برساند زیان بزند، از آن پرهیز می‌کنید. اما این دعوت به احتیاط بی‌معناست، زیرا نه میان بدهی داخلی و بدهی عمومی تمایز درستی قائل می‌شود، نه به پیامدهای توزیعیِ بازساختاردهیِ مورد نظر می‌پردازد، و نه مسئلهٔ تعیین‌کنندهٔ دلاری‌شدن را در برخی کشورهای کم‌درآمد در نظر می‌گیرد، کشورهایی که در برابر تغییرات اقلیمی به‌شدت آسیب‌پذیرند.
این وبلاگ با تکیه بر نمونه‌های مالدیو و کامبوج، این واقعیت آشکار را در مرکز می‌گذارد که ارزِ مبنای بدهی بیش از اندازهٔ آن اهمیت دارد و محدودیت‌های ارز خارجی، موانع واقعیِ توسعهٔ حاکمیتی یک کشورند.
تحلیل حاضر مقدمه‌ای است بر گزارش پیش‌روی IDEAs دربارهٔ «بدهی، اقلیم و آسیب‌پذیری‌های مرکب».
بدهی داخلی چیست و بازساختاردهی آن چه معنایی دارد؟
صندوق بین‌المللی پول بدهی داخلی را بر اساس محل اقامت طلبکار تعریف می‌کند: بدهی داخلی، بدهی‌ای است که به مقیمان کشور بدهکار است. این طبقه‌بندیِ مبتنی بر اقامت، معیار استاندارد در تحلیل پایداری بدهی (DSA) صندوق است. بر این اساس، بدهی به پول ملی که در اختیار غیرمقیمان باشد بدهی خارجی به شمار می‌آید و بدهی به ارز خارجی که در اختیار مقیمان باشد بدهی داخلی. اما بدهی داخلی و خارجی به‌سبب ارزِ مبنایشان اساساً با هم متفاوت‌اند: دولت همواره می‌تواند بدهی به پول ملی را با درآمدهای پول ملی‌ای که از راه مالیات‌ستانی فراهم می‌شود بازپرداخت کند. در صورت نیاز، بانک مرکزی می‌تواند پول جدید منتشر کند تا اوراق قرضهٔ دولت را بخرد و مستقیماً به خزانه وام بدهد، و به این ترتیب دولت‌ها در ازای بدهی‌های جدید، منابع واقعی به دست می‌آورند.
تعریف مبتنی بر اقامتِ بانک جهانی این تمایز مهم را پنهان می‌کند، چون دارندگان خارجیِ بدهی به پول ملی را طلبکاران «خارجی» به حساب می‌آورد، در حالی که از نظر اقتصادی آنان بدهی «داخلی» در اختیار دارند. بدین‌سان محدودیت واقعی، یعنی دسترسی به ارز خارجی، آن‌گونه که باید مورد توجه قرار نمی‌گیرد. این درهم‌آمیختن مرزها بی‌قصد نیست. زمینه‌ای فراهم می‌کند برای کاستن از بدهی داخلی، آن هم در شرایطی که مسئلهٔ پیش‌رو، تأمین مالی تعهدات به ارز خارجی است.
بازساختاردهی بدهی داخلی (DDR) زمانی انجام می‌شود که دولت شرایط بدهی خود به طلبکاران محلی را دوباره مذاکره می‌کند. این طلبکاران می‌توانند بانک‌های داخلی، صندوق‌های بازنشستگی، شرکت‌های بیمه و سرمایه‌گذاران خرد محلی باشند. بازساختاردهی می‌تواند شامل زمان‌بندی مجدد، کاهش نرخ بهره و کاهش اصل بدهی (haircut) باشد. همهٔ این ابزارها معطوف به کاستن از توان عملیاتی نهادهایی‌اند که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم واسطهٔ پس‌انداز داخلی شهروندان‌اند. DDR به نابودی ثروت می‌انجامد. دارندگان بدهی ثروت خود را از دست می‌دهند و این زیان میان شهروندان گسترش می‌یابد؛ کاهش اصل بدهی، تمدید سررسید یا کاهش کوپن مستقیماً بر صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌هایی اثر می‌گذارد که پس‌انداز بازنشستگی کارگران را نگه می‌دارند و از کسب‌وکارها و خانوارها پشتیبانی می‌کنند.
در غنا و سری‌لانکا، DDR پیش از آنکه مذاکرات جدی با طلبکاران خصوصی خارجی به پایان برسد اجرا شد؛ یعنی طلبکاران داخلی و شهروندان نخستین کسانی بودند که هزینه‌های تعدیل را پرداختند.
چارچوب جدید DSA زمینه‌های بازساختاردهی بدهی داخلی را در مواجهه با مشکل تراز پرداخت‌ها زیر سؤال نمی‌برد، بلکه ماژول جدیدی برای بدهی داخلی پیشنهاد می‌کند که به رویکردی «تشخیصی‌تر» نسبت به ریسک اختصاص دارد. این ماژول بر ابزارهای ارزیابی، از جمله تحلیل‌های کیفی ریسک، تمرکز خواهد کرد تا قدرت پیش‌بینیِ مدل کلی جدید آزمون تنش بدهی عمومی را افزایش دهد. ارزیابی‌های حاصل از این ماژول با تجویزهای پیشین صندوق همسو خواهد بود، تجویزهایی که بر زمان و شیوهٔ بازساختاردهی بدهی داخلی حاکمیتی در موارد به‌ظاهر ناپایدار متمرکز بوده‌اند، با هدف کاستن از کل بدهی عمومی از راه اقدامات ریاضتی. از این رو می‌توان پیشنهاد ماژول جدید بدهی داخلی در این بازبینی را ساختنِ نسخه‌ای دیگر از زیرساخت تحلیلی و فنی‌ای دانست که برای عادی‌سازی بازساختاردهی بدهی داخلی به کار می‌رود.
با این همه، در عمل، وخیم‌تر شدن بحران بدهی در کشورهای کم‌درآمد، چارچوب DSA را که متناسب با هدف نیست با چالش روبه‌رو کرده است. افزون بر این، چنان‌که تجربهٔ کامبوج و مالدیو نشان می‌دهد، دلاری‌شدنی که یکپارچگی خارجیِ مورد پسند چارچوب نئولیبرال پدید آورده، پرسش بدهی داخلی را آشکارتر مسئله‌دار می‌کند.
کامبوج: آسیب‌پذیری در زیر برچسب «ریسک پایین»
کامبوج نمونهٔ آسیب‌پذیری‌های پنهان‌شده است. بدهی عمومی زیر ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) است، بنیان‌های اقتصاد کلان «به‌طور کلی باثبات» توصیف می‌شوند و کسری مالی در ۲۰۲۵ به ۱٫۰ درصد GDP کاهش یافت. بر پایهٔ چارچوب جدید بانک جهانی، کامبوج شاگرد نمونه می‌بود. اما نسبت پایین بدهی احساس امنیتی کاذب می‌آفریند که ریسک ساختاریِ ناشی از ناهم‌خوانی ارزی را می‌پوشاند: ۴۷ درصد بدهی کامبوج به دلار آمریکا است و تنها ۲ درصد به ریل (۱۷ درصد به حقوق برداشت ویژه و باقی به ین، یوان، یورو و دیگر ارزها). این یعنی حتی اگر نسبت‌های بدهی «امن» باشند، دولت نمی‌تواند نزدیک به نیمی از تعهدات خود را به پول خودش بپردازد. اگر کسری حساب جاری از ۳٫۶ درصد GDP در ۲۰۲۵ به ۸٫۵ درصدِ پیش‌بینی‌شده در آیندهٔ نزدیک برسد، محدودیت الزام‌آور، ارز خارجی خواهد بود، نه اندازهٔ بدهی.
بدهی خصوصی کامبوج (خانوارها و بنگاه‌های تجاری) حتی دلاری‌تر است. سطح بدهی خصوصی در کامبوج تا پایان ۲۰۲۵ به ۱۲۴ درصد GDP رسید و دست‌کم ۸۰ درصد بدهی به دلار آمریکا است. نزدیک به ۸۹ درصد سپرده‌های بانکی و ۸۷ درصد وام‌های بانکی به دلار آمریکا است: همهٔ وام‌گیری‌های بانکیِ بنگاه‌های کامبوجی به دلار بوده است، حتی برای بنگاه‌هایی که در عملیات خود از ریل استفاده می‌کنند.
مالدیو: «بدهی داخلی» در پوشش یک بحران دلار
مالدیو در مقایسه با کامبوج با مسئلهٔ بدهی‌ای از نوعی دیگر روبه‌روست. در ۲۰۲۵، کل بدهی دولت و بدهی‌های دارای ضمانت دولت (PPG) به ۹٫۵ میلیارد دلار آمریکا رسید. تا سه‌ماههٔ دوم ۲۰۲۶، کل بدهی دولت به ۱۵۲٫۷ میلیارد روفیه (MVR) رسید (۱۲۲٫۷ درصد GDP) که در آن بدهی داخلی با ۹۷٫۳ میلیارد MVR (۷۸٫۲ درصد GDP) غالب است. ترکیب ارزیِ سبد بدهی کل در سه‌ماههٔ دوم ۲۰۲۶ بیش از ۵۰ درصد MVR و نزدیک به ۳۰ درصد دلار آمریکا بود. در نتیجه مالدیو دچار بحران دلار است، نه بحران روفیه. صرف دلار در بازار موازی یا غیررسمی نسبت به MVR بیش از ۴۰ درصد است. افزون بر این، مانند بسیاری دیگر از کشورهای جنوب جهانی، ذخایر ارز خارجی در پایین‌ترین سطح، یعنی ۲ ماه واردات، قرار دارد. دولت بازپرداخت بدهی خارجی را در اولویت گذاشته و تنها در آوریل ۲۰۲۶ و ظرف ۲۱ روز، ۵۲۴ میلیون دلار صکوک و ۴۰۰ میلیون دلار قرارداد سوآپ ارزی را تسویه کرده است، که مجموعاً ۹۲۴ میلیون دلار کاهش تعهد خارجی می‌شود. کمبود ارز خارجی همچنان توان دولت را برای تأمین مالی واردات دلاری، مانند سوخت، محدود می‌کند، و این وضع در جریان جنگ جاری علیه ایران و محاصرهٔ تنگهٔ هرمز وخیم‌تر شده است. بحران دلار می‌تواند فشار مالی را برانگیزد و آنگاه بانک‌هایی را که اوراق قرضهٔ دولتی در اختیار دارند هدف قرار دهد.
بازساختاردهی بدهی داخلی و اقلیم
کامبوج و مالدیو هر دو از آسیب‌پذیرترین کشورهای جهان در برابر تغییرات اقلیمی‌اند. هر دو نیاز بیشتری به تأمین مالی اقلیمی دارند و به‌سبب بلایای اقلیمی همچنان با قیدهای مالی فزاینده روبه‌رویند. کامبوج و مالدیو هر کدام حدود ۲ درصد GDP خود را صرف مقابله با آثار تغییر اقلیم می‌کنند. کامبوج ۴۸ درصد هزینهٔ اقلیمی خود را از منابع داخلی تأمین می‌کند، در حالی که این رقم برای مالدیو ۲۳ درصد است. سازگاری اقلیمی به سرمایهٔ صبور و بلندمدت نیاز دارد، و این با پیدایش DDR که استقراض داخلی را محدود می‌کند ممکن نیست. بانک‌هایی با ترازنامه‌های تضعیف‌شده و صندوق‌های بازنشستگی با دارایی‌های کاسته‌شده نمی‌توانند منبع تأمین مالی زیرساخت‌های تاب‌آور و اوراق قرضهٔ سبز باشند.
حدود عقلانیت تکنوکراتیک
چارچوب جدید DSA تمرینی است در افشای بیشتر، تشخیص و ارزیابی ریسک، و همچنان پایداری بدهی را مسئله‌ای حسابداری می‌بیند. دربارهٔ بدهی داخلی و بازساختاردهی بدهی به‌طور خاص، چارچوب هزینه‌های تعدیل و بستر دلاری‌شدن را نادیده می‌گیرد. چارچوبی که برچسب «ریسک پایین» می‌زند از تحلیل ریسک‌های ناهم‌خوانی ارزی که در کامبوج انباشته می‌شود ناتوان است. چارچوبی که «بدهی خارجی» را بر پایهٔ محل اقامت طلبکار تعریف می‌کند نمی‌تواند محدودیت واقعیِ بدهی «داخلی» را در اقتصاد دلاری‌شدهٔ مالدیو دریابد. پرسش بنیادین اینکه چه کسی هزینهٔ بازساختاردهی بدهی داخلی را می‌پردازد، به‌ویژه در پیوند با تغییرات اقلیمی، در چارچوب جدید بانک جهانی همچنان بی‌پاسخ مانده است.
رویداد مرتبط: نشست مستقل (در هفتهٔ مجمع سیاست‌گذاری جامعهٔ مدنی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی ۲۰۲۶) با عنوان «صندوق بین‌المللی پول در آسیا و آمریکای لاتین: بازنگری تاریخی و معاصر»